我国正处在社会经济转型尤为显著的时期，社会经济的发展以及不同利益的冲突、整合和社会结构的变迁，直接导致了各种新型权利的勃兴。社会权利和公益诉权就是这种新型权利勃兴的突出表现。我国传统权利体系仅包括公民权利和国家权力两大块，已经不能完全适应中国走向现代化法治的客观要求，包括公益诉权在内的权利的残缺现象已成为中国法治现代化的重大障碍。法学界对社会权利有一定思考，但对公益诉权并未引起高度重视。我们有必要反思传统诉权理论的不足，论证公益诉权存在的法权基础，通过公益诉权切实践行人民主权，正确处理公益诉权与国家权力的关系。

　　在公益诉讼案件中，原告请求保护的利益往往与自己的个人利益没有直接关系，或者个人利益在其中显得微不足道，诉讼的目的在于维护公共利益，从而促进公共政策的形成或转变。那么，原告“因何提起诉讼”呢？这便涉及到诉讼理论的基石——诉权理论。

　　一、公益诉权的突破

　　“诉权”一词起源于罗马法，其原始含义是指“可以诉讼的权利”，指某人诉诸官厅，不论其身处原告或被告的地位，随后，又指诉诸官厅的权利或指进行诉讼采用的程序。后人一般认为，在罗马法时代，诉权只不过是根据不同性质的案件采取不同的诉讼形式，具有开始诉讼的机能的含义，并没有在实质上赋予权利人以何种地位。19世纪初，德国历史法学派代表性人物萨维尼提出私法诉权说，把基于债权和侵权行为而产生的用以保护债权和消除侵害的权能视为诉权的重要机能，将诉权视为实体权利的一个发展阶段，即只有通过诉讼实现它时才出现的一个阶段。到19世纪末，由于自由主义国家观的产生和法治思想的发展，人们逐渐将国家和国民之间的关系视为公法上的权利义务关系，认为国家权利来源于国民，因而国民也就有要求国家给予利用这项制度的公权。德国学者以此为前提，以诉权的观念为媒介来说明个人与诉讼制度的关系。公法诉权说也由此取代私法诉权说而逐渐成为通说。

　　诉权理论是民事诉讼程序模式建构和民事诉讼权利义务分配的理论基石，但从目前的研究，尤其是当代中国诉权理论研究来看，诉权虽历经诸多学说的发展，业已成为一种独立的权利形态，但在功能定位上，仍然被定格为一种消极性的救济权。实际上，诉权不仅不是实体私权的延长线，其功能也决不仅仅停留在启动司法程序，消极地请求法院保护其受到损害的私人权益或者解决私益纠纷上。尤其由于公益诉权的兴起，越来越受到人们的重视和认可。公益诉权是公民、社会团体等依法所享有的基于公共利益受到侵害或者处于这种侵害的危险中而得以请求法院行使审判权以保护公益不受侵害的权利。公益诉讼至少在以下三个方面突破传统诉权理论的框架：

　　首先是公益诉权中适格当事人（原告）的扩张。在早期自由市场经济时期，由于活动空间的狭窄、社会关系的简单化和人们相互行为对他人影响力度的松弛，一旦权益受到了侵害，只要通过个人提起私意诉讼基本上可以达到保护个体权利的目的。同时因为司法资源的有限性，法院不可能接纳和解决全部社会纠纷，因而为了防止滥诉必须限制人们提起诉讼的随意性。各国诉讼法一般都对诉的主体资格做出了严格的限制，规定只有法律上的直接利害关系人才有资格提起诉讼。但当事人适格概念之内涵与外延却是变动不居的，通过理论创新将当事人适格的判断标准进行扩张，有扩大司法解决纠纷的功能，可以将更多的争议主体和争议关系纳入审判的范围。以公益诉讼为代表的现代型诉讼就是通过当事人适格的扩张解决群体性纠纷的典型。它在扩大诉权主体的范围上主要形成了四种主体：一是公民个人。这是一种单纯的公民对公益的维护。二是利害关系人，这主要是存在于广义的公益诉讼中，是指在包含公共利益但与相关人员又有利害关系的现象中享有诉权的相关人。三是公益团体，现实社会中公民个人往往处于相应的弱势地位，这就需要相关的公益团体代替公民从事诉讼。公益团体可以集合分散、不确定的个人利益，利用团体的社会影响力和组织网络，与行政机关或垄断性组织进行对抗。四是相关国家机关，许多国家如英、日、德、法等都是规定检察机关代表国家依法直接提起诉讼。

　　其次是公益诉讼中诉的利益的突破。公益诉讼案件提出这样一个问题：假使在侵害公益的事件中没有直接个人利益受到损害，该个人有权诉请法院保护公共利益的必要性吗？这就牵涉到诉的利益理论。诉的利益的判断过程实际上就是一个利益衡量的过程。根据传统的“诉的利益”理论，原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限，一般不认可在社会公共利益遭受侵害的情况下，个人利益与受侵害的公共利益之间的利害关系，个人不能对公共利益主张有诉的利益。但是，大量涌现的现代型纷争正激烈地冲击着并扩大和充实着诉讼的保护权益和纠纷解决功能，也促进着诉讼的政策形成功能，其间蕴含着国家和当事人新的要求和利益。对于诉的利益的衡量，不应从其消极功能而应从其积极功能的角度来进行。据此，应当承认公益诉讼具有诉的利益。现实中有两种诉的利益需要通过公益诉讼给予救济，一是国家利益保护缺位，如国有资产流失而无人享有诉权，无法启动司法救济程序；二是伴随新型侵权行为如产品质量侵、环境公害、医疗损害产生的诉讼，有较强的公益色彩，而直接受害人有时是无力主张权利的弱者，需要第三人，甚至是无利害关系的第三人提起诉讼。这样，不仅确认之诉而且大量的现代型诉讼，如公益诉讼的原告都能在没有管理权的情况下提起诉讼，并可能获得胜诉判决，扩大了诉讼主体适格的范围。

　　最后是公益诉讼功能的突破。诉权是救济权的一种，是一种基于公力的救济权，但同时更是一种积极的参与权，这种参与权的性质使得诉权成为一项积极的基本人权。目前人们将诉权的功能定位于对权利的保障，作为公力救济权的诉权本质上是一种权利，即当实体权利受到侵害时请求司法机关予以保护和解决的权利，这种权利的产生必须以原有的实体权利的存在和受到侵害为基础，是相对于实体权利的第二性权利。本质上，它是权利主体的一种合法权利，如被剥夺，也就丧失了第一性权利；它是第一性权利实现的保障，通过冲突的解决，为权利的实现提供一种程序化的机制。在这样的诉权实现机制中，诉权主体虽有要求国家作为之权利，但是这种权利的功能仍然定格为修复和防范。诉权主体在其中仍然是被动的需要保护者，而非积极能动的参与者，诉权的权利保护功能和权利生成功能和公共政策创新功能的特质无法显现出来。实际上，作为一种公力救济权是一切权利（尤其是实体权利）之源，而法律在本质上只不过是解决争端的一种方法，在作为两大法系根源的罗马法和英国法中，实体法上的一切重要法则全部是经过现实的诉讼而形成的。因而可以说公益诉权是一种特殊性的人权，是积极性权利，是行动性权利，或者更透彻地说，这种权利的行使毋宁是一种政治行动。

　　二、通过公益诉权切实践行人民主权

　　“诉权是一种救济权，是一种一切公民所平等享有的宪法性权利。而且，诉权也是给予每一个公民从制度上表达自己意志的途径”。宪法和法律所赋予的人民的权利，如果得不到有效地保障，那么权利就形同虚设。任何权利的设定，都要求诉讼的最后保障。诉权作为一种保障性人权，正在受到世界各国和国际社会的关注，国外已有不少国家将诉权宪法化。《世界人权宣言》第8条规定：“任何人当宪法和法律赋予他的权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救”。公益诉权的确认，符合诉权宪法化的趋势，对于宪法和法律所确认或所应确认的实体性权利而言，属于保障性和程序性权利，属于基本人权。社会公益权作为一种实有的权利，是客观存在的。然而，社会公益权利的保障却远远没有达到人民设定这种权利的最初目的。权利实现可以通过不同的途径，但权利的保障，只有借助国家权力的力量，通过国家司法机关适用法律这一中介环节，才具有切实性。“在现代法治社会中，公民所享有的诉权是国家为保证宪法和法律所设定的权利具有‘实然性’而设定的权利救济权，没有诉权的存在，宪法和法律所规定的其他权利就不可能成为一种现实权利。”公益诉权是社会公益权利的保障权利，是在社会公益遭到损害，从而使个人利益在共同利益受到破坏而不能实现的情况下，使人民有权提起诉讼，通过保护公益的途径来保护个人利益在公益下顺利实现的权利，是公民应有的基本权利。

　　民主是宪政的根本前提和基本原则，人民主权是其核心内容，人民是国家权力的真正拥有者。我国宪法第2条就规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。……人民依照法律的规定，通过各种途径和方式，管理国家事务和经济文化事业，管理社会事务。”邓小平同志指出：“要从制度上保证党和国家政治生活的民主化，积极管理的民主化，整个社会生活的民主化”。显然，推进民主政治，不仅要赋予人民管理社会经济事务的权利，而且，更要为实现这种民主权利寻找广泛而适当的途径。公益诉权的确立，将是我国民主政治的一次重大发展，将为人民以一种全新的方式行使民主权利提供权利支撑。人民主权是公益诉权的最初来源。在我国，民主的内核就是人民当家作主，因此，最广泛地动员和组织人民群众依法管理社会经济事务，是推行宪政的首要任务。“要切实保障人民主权，就必须赋予人民公益诉权，使人民管理国家事务的权利通过司法途径得以实现”。公益诉权的确立，使得人们在损害社会公益权利的行为发生后，可以以自己的名义，通过自己的诉讼行为，要求人民法院对损害公益权利的行为加以裁判，使受到损害的社会公益权利得以恢复，从而使得社会程序得以正常运行。人民通过公益诉讼的方式，直接进行对社会事务的管理。在一定意义上说，公益诉权本身就是一种民主管理的权利，是一种公民以诉讼方式直接参与国家社会经济事务管理的权利，因而，公益诉权是一种民主权利。

　　三、正确处理公益诉权与国家权力的关系

　　传统的宪政理论无不表明了人民对权利的无限关怀和对国家权力的无比警惕。传统立宪主义认为，宪法作为一种针对公权力的法，其功能在于控制国家。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”这种传统的民主理论的局限在于把公民权利与国家权力看成天然的、格格不入的死敌，把对国家权力的防范当作宪法的唯一目的，从而忽略了国家权力和人民权利的联系。“从宪法的意义上来说，宪法是用来调整公民与国家之间冲突的法律规范，权利和权力关系的协调问题就贯穿于宪法的始终，二者的有机协调是宪政秩序得以型构的前提基础。如果国家权力过大，势必招致专制，从而背离宪政的意义；反之，如果公民的权利过大，国家的控制趋于弱化，必将导致社会的无政府状态。”显然，宪政一方面要求彰显公民权利，另一方面也要建设一个强有力的国家。所以，除了强调个人权利免受国家滥用权力和权力无限扩张之害外，还必须容纳一个强有力的、能够有效地履行许多重要对内外职能的国家。这种国家应该有能力维护国家安全、独立与统一；能够为社会提供必要的法律与秩序；能够在一定范围内对社会财富进行再分配，从而实现某种社会正义的职能。因此，我们从保障人民权利的角度对公益诉权的权利属性进行考察后，再从加强国家权力的角度来进行分析，对进一步确认公益诉权的权利属性是很有助益的。

　　公益诉权的确立是加强国家依法治国职能的重要手段。依法代表人民行使主权，管理国家事务时国家的根本职能。正如贡斯当指出：“任何主权都必须由具体个人行使，抽象的主权者本身并无法行使这一权力。他必须将权力委托给其他社会主体，否则人民主权就会成为空谈。”人民把权力授予国家，由国家依法行使权力是人民主权的题中之意。我国宪法第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。”依法治国的内涵是在宪政体制下，国家得到人民授权，代表人民行使权力，要求有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。然而在我国大量损害社会公益的案件存在，却因为没有相关的法律赋予相应的诉权，导致了这种现象的日益猖獗和国家的遏制不力。一方面，损害社会公益的行为不能得到相应的法律制裁，对损害社会公益行为的最终处理没有相应的法律依据，出现了无法可依的尴尬局面；另一方面，无法可依导致了对损害社会公益行为的放任，明明违法却不会招致法律制裁，从而出现违法不究。公益诉权的缺位，严重地削弱了国家权力，尤其司法权对国家事务的合法参与，最终导致了人民赋予国家的权力不能为全体人民所掌握，部分人通过损害社会公益满足了私益，而更多的人的利益则受到损害。国家权力的运行是权力的分工和制约。国家权力在分工和制约中得到平衡，从而使国家权力得以健康有效的运转。立法、司法和行政的平衡制约是国家权力正常运行的根本保障。由于没有相应诉权，对于损害社会公益的行为的制裁往往倾向于由行政机关解决，这种解决方法最终导致的是行政和司法的严重混同。使得由损害社会公益行为引起的纠纷的最后解决偏离了司法轨道。判断权向行政机关的转移事实上意味着司法权的分解，这一分解明显消解了司法应有的职能和完整性。更何况还有可能因行政方式自身的局限，根本不可能彻底解决因损害公益所引起的纠纷。公益诉权的不明晰，既导致了国家权力的失衡，也导致了国家权力资源的浪费。要建设符合正当性的国家权力来保证人民主权的真正实现，就必须完善宪法权利体系，公益诉权对于社会经济领域的国家权力来说，是一种不可或缺的基本权利，具有宪法权利属性。

　　托马斯•杰弗逊曾经说过：“我并不提倡经常修改法律和宪法，但是，法律必须和人类的心智一道携手并进。随着时移境迁，只要人的心智变得更为发达，更为开明，只要有了新的发现揭示了新的真理，行为方式和舆论发生了变化，制度就必须保持与时代同步向前发展。”显然，推进民主宪政要求宪法和法律对新的权利作出某种制度安排。在新时期，由于新型权利的兴起以及民主宪政理论的发展以及公益诉权之宪法权利属性的揭示，要求在宪法和法律的权利框架下对其加以制度安排。民主、法治和人权是宪政的三大基本理念，民主是基础，法治是条件，人权保障是目的。确立公益诉权基本权利地位，符合民主宪政的根本要求，有利于民主宪政的推进。