党的十六届五中全会明确提出要建设社会主义新农村，这是我国现代化建设的重大历史任务, 是我国农村发展的奋斗目标。在这一过程中，伴随着城市化进程的加快和市场经济的迅猛发展，农村集体经济不断壮大，农民改变生活方式的愿望更加强烈，这为农民改善现有的居住条件奠定了思想基础，提供了物质条件，随后平房拆迁改造在各地农村如火如荼竞相展开。这是使人民群众共享改革成果的为民之举，也是农村现代化和城市化进程的必然需要，符合最广大人民群众的根本利益。但另一方面，由于平改拆迁产生的矛盾和问题也十分突出，引发的上访居高不下，甚至发生群体性冲突事件。使平改拆迁工作成为当前社会各界共同关注的焦点、热点和难点，成为社会不稳定因素的重要隐患。“拆迁难，难于上青天”，这是很多地方对平改拆迁工作的形象描述。
如何破解平改拆迁工作难题，成为了当今社会的全新课题。许多基层干部进行了有益的实践探索，学术界亦进行了大量的理论研究。总结出来的原因错综复杂且不同地区情况各异，但共性的因素有两个：一是从法律层面看，农村平改拆迁相对于城市房屋拆迁而言，法律规范不完善，在很多方面无法可依；二是从基层层面看，农村平改拆迁工作自身在队伍建设、工作机制、监督制约等方面还存在着很多不足，需要进一步改进提高。分析上面两个因素，法律规范的完善无法在短时期之内有效解决，但在现有的法律框架之内，从平改拆迁自身工作来看则是应当而且能够做得更好的。
本院对于近三年审理的农村平改拆迁案件进行了深入调研，在第一手资料的基础上分析问题、探究原因，进而提出对策建议，以期对我区农村平改拆迁工作有所助益。
一、农村平改拆迁工作中存在的突出问题
平改拆迁过程中，经常由于被拆迁人拒绝拆迁而使各项新农村建设不能顺利进行。要有效的解决这一问题，首先必须弄清楚被拆迁人为何拒绝拆迁。本院三年中审理的440件平改拆迁案件显示，被拆迁人之所以拒绝拆迁，主要表现为下列情况。
（一）不满安置补偿方案拒绝拆迁
本院审理的平改拆迁案件，有的被拆迁人对拆迁安置补偿方案产生质疑，细分析之又存在五种类型：一是不满福利补偿资格的确定。我区多数村队在平改拆迁中融入了村民的福利待遇。比如，拆迁三间平房还迁115平米楼房的同时本村村民每人还能多获得10平米补偿。问题就出在这10平米的福利补偿上，很多村队的拆迁安置补偿方案将户口未迁出或离婚后户口回迁的出嫁女以及入赘男排除在享受福利补偿的人员之外或与其他村民区别对待，引起当事者的强烈反对；二是不满补偿对象的确定标准。因客观原因，农村宅基地的发放和房屋建造手续较为混乱，一户拥有多处宅基地、附属房屋领取了证照、主房未领取证照、违章建筑等现象都不同程度的存在，加之被拆迁人各自房屋装修程度不同，情况非常复杂。而拆迁安置补偿方案中对于无证照房屋及违章建筑不予补偿，对于附属房屋、装饰物品亦有确定的标准，被拆迁人对于自己的房屋或物品没有被方案确定为补偿对象产生争议；三是不满具体拆迁安置的情况。被拆迁人对于拆迁安置补偿方案中确定的还迁楼房的地理位置、性质（有无产权）、楼层或拆迁期间周转房屋的坐落位置、居住条件、每月给付租金的数额存在异议，心怀不满；四是不满拆迁安置补偿的数额。一部分村队在平改拆迁的同时进行房地产开发，还有的与国家征地发生交叉，部分被拆迁人认为，在房地产开发中村委会以土地投资获得的收益或国家征地补偿款远远高于拆迁安置补偿方案中村委会给予被拆迁人的补偿，因此进行抵触。五是不满安置方案的决策机制。部分被拆迁人对于拆迁安置补偿方案的决策过程存在疑问，认为并非村民的整体意志或自己应该享有的“参政”权利被剥夺，因而心生不满拒绝拆迁。
（二）历史遗留问题未决拒绝拆迁
农村事务具有庞杂性和复杂性的特点，很多问题处理起来非常棘手，每个村队中都有不少历史遗留问题悬而未决。部分被拆迁人将平改拆迁作为解决历史问题的有利时机，他们抓住村委会害怕拖延工期的软肋，以历史遗留问题得到解决和满足作为签定拆迁协议的前提条件，向村委会施加压力，这种情况约占平改拆迁案件的25%。常见的情况为，一是在村属工厂受到工伤没有得到赔偿或满意的赔偿；二是在医疗保险、口粮田的分配、子女就业以及其他福利待遇等方面没有获得满足；三是计划生育指标、宅基地、房屋扩建的申请等没有得到村委会的批准；四是与现任或前任村干部发生矛盾没有得到解决或没有获得满意的结果。虽然这些与平改拆迁并没有直接的关系，但都成为了被拆迁人拒绝拆迁的“依据”。
（三）存在家庭民事纠纷拒绝拆迁
家庭存在内部矛盾或与第三人存在未决纠纷，是一部分被拆迁人拒绝拆迁的又一因素。这部分被拆迁人有的对于平改拆迁安置补偿方案没有意见，内心深处欢迎拆迁甚至渴望极早拆迁，但由于家庭内部矛盾或与第三人存在纠纷无法解决，害怕一旦房屋被拆迁，自己就会处于被动状态或不利局面，因此而拒绝拆迁。这些家庭内部矛盾以及与第三人存在的纠纷集中于以下几类：一是被拆迁房屋为祖产，继承人不能达成分配协议；二是被拆迁房屋为共有财产，共有人不能协商分割；三是家庭成员之间存在赡养纠纷未能解决；四是产权人和居住人存在民事纠纷，如出借人与借用人、出租人与承租人、出卖人与买受人之间对于房屋所有权或安置补偿费用的分配存在争议等，在这一点上，由于被拆迁人一房两照、非本村队成员购买本村住房而产生的纠纷最为突出。三年中本院审理因平改拆迁引起的上述纠纷30件，占平改拆迁案件的6.8%。
（四）抵触干部不良作风拒绝拆迁
农村的平改拆迁是在一个熟人社会里进行，村队干部及其亲朋好友一般情况下也是被拆迁人，熟人关系、自身利益交织在一起，村队干部向自身及关联方利益的倾斜，必然给其他被拆迁人授之以柄，成为其他被拆迁人以拒绝拆迁为要挟攫取个人更大利益的筹码。而平改拆迁过程中，确有极少数的村队干部存在优亲厚友的行为，引起村民的不满。再有，与被拆迁人产生摩擦后，一些村队干部态度生硬、工作方法简单，也是被拆迁人拒绝拆迁的情况之一，比如一旦被拆迁人有不同意见或对平改拆迁表示反对，村队干部就对被拆迁人断水断电、克扣福利，甚至采取过激行为，这些做法严重损害了党和政府在群众中的良好形象，造成了被拆迁人更为激烈的对抗，给平改拆迁工作带来了更大的困难。
（五）确因特殊生活困难拒绝拆迁
虽然全区各村队在平改拆迁中，安置补偿政策都非常优厚，但被拆迁户人员众多，家庭情况各异，也确实存在着特别贫困和具有特殊困难的家庭，这些家庭由于平改拆迁后的预期比之现在的生活状况没有明显的改观或带来了新的无法解决的困难而拒绝拆迁。一是鳏寡孤独身患残疾的被拆迁人，居住楼房后会造成生活不便；二是家庭人口众多，特别是有多个要成家的男孩，在平房中还能凑合挤住，一旦居住楼房在结婚后就会无法容纳。三是家庭经济基础差，成员下岗没有收入，居住楼房后，物业费、供热费等生活成本将会大幅上升，家庭条件不能承受。
（六）幻想获得额外补偿拒绝拆迁
还有两类被拆迁人，虽然没有正当的理由，却成为平改拆迁工作最大的阻力。其一是闹事者。片面强调个人利益，故意刁难从中作梗。拆迁平改对大多数被拆迁人而言是“争取利益”，对这部分人而言则是“利益赌博”。他们口头上是维权的楷模，而实际上是无赖的典型，幻想通过平改拆迁一夜暴富。舆论对“最牛钉子户”的报道及讨论，更引起了这部分人的群起效应，他们存在这样一种错觉：“把事情闹得越大，得到的补偿越多”。其二是观望者。基于农村所固有的居住、生活环境等特点，人们从众思想突出。部分被拆迁人虽然不是激烈的对抗，但处于观望状态，害怕自己先拆迁吃亏。这种观望群体，相互间沾亲带故或交往密切，具有一定的小团体合力，人员从众、甚至盲从现象较为明显，这也是与城市房屋拆迁明显的差异。
二、农村平改拆迁工作存在问题的原因分析
针对上述各种现象，通过由表及里的深入分析后，我院认为，除法律规范不健全不完善的因素之外，基层自身工作的欠缺也是产生问题的重要根源。
（一）拆迁方案不够科学
不可否认，一些村队所制定的拆迁安置补偿方案确实不同程度的存在着不合法或不合理的情况。一是侵害少数群众合法权益。虽然拆迁安置补偿方案都是经过村民代表大会通过，从形式上看是大多数村民代表表决通过的，但有些地方违反了国家法律法规和政策性规定，损害了部分群众的利益。还有少数村队违反办事程序，先拆后批、先建后批，拆迁安置补偿方案没有经过上级的审查把关，也就出现了更多的漏洞。二是没有具体问题具体分析。拆迁安置补偿方案中，“一刀切”的情况较多，对具有特殊情况或特殊困难的被拆迁户安置补偿不尽合理。比如有些无证房屋有的是违章建筑，而有的确系历史原因所形成，都采取同一个标准显然不合情理。三是未深入进行调研论证。有些村队在制定拆迁安置补偿方案前没有进行深入细致的调查研究，形成方案后亦未邀请专家学者及有关部门进行广泛的论证，甚至只是照搬或套用其他村队的拆迁安置补偿方案，使得方案脱离本村队的实际情况。
（二）基层组织工作薄弱
1、干部素质不够过硬。一些村队干部的素质不高也是平改拆迁工作受阻的重要原因。一是工作能力不强。村队干部普遍年龄偏大、文化不高，法律知识匮乏，加之缺乏专门系统的培训学习，所以有些村队干部不具备驾驭全局和应对复杂局面的能力，群众威信不高，影响力不大，不能适应平改拆迁工作。还有的村队干部变动比较频繁，更换速度过快，也会影响平改拆迁工作的开展。二是工作作风不硬。部分村队干部对群众缺乏感情，为民服务意识较差，不能很好地为群众办实事、办好事；且普遍有这样一种观念：村干部不是铁饭碗，干得了今天，干不了明天；但同一个村的人，抬头不见低头见，因此办事时怕得罪人，形成好事人人争着干，得罪人的事谁都不愿干以及“新官不理旧事”的局面。当老百姓对平改拆迁中的问题提出疑问要求回答时要么避而不见，要么言语含混不表态，使问题越积越多。三是工作方法不当。不善于用引导、疏导、情理、法律等综合方式去说服群众，法律手段不会用，行政手段无法用，经济手段不敢用，教育手段不管用，往往采取的都是简单粗暴的方式方法，造成干群关系的疏远和紧张。
2、两委班子没有合力。平改拆迁工作是村队中的头等大事，需要两委班子精诚团结、通力合作、相互支持、共同推进。但有的村队两委班子在平改拆迁工作中不能和谐共处，工作合力大打折扣。要么，村支部“越权”包揽村委会工作，直接决定拆迁事项，置村委会于从属地位。要么，村委会不能自觉接受村支部的领导，在具体平改拆迁事项上自作主张或者先斩后奏，使村支部领导核心作用弱化。矛盾激烈的甚至在平改拆迁工作上互相争权夺利。遇到问题后相互扯皮，村支部让找村委会解决，村委会让找村支部解决。从而使“两委”班子凝聚力、战斗力下降，在群众中威信扫地。
3、村民代表履职不好。当前各村的村民代表年龄结构老化，知识结构不高，经济结构的分布不合理，不能体现全村各阶层村民的意志，这些都会影响到拆迁安置补偿方案的合理性。少数村队还拉拢腐蚀村民代表，在开会表决之前请村民代表吃饭、旅游，使村民代表不能真正为民请命，从案件中村委会提供的村民代表会议记录上看，都是一致通过，没有一个反对者，这本身就说明了存在问题。
4、街镇政府指导不够。有的乡镇人民政府认为村队是自治组织，平改拆迁是村队自己的事情，对于辖区村队进行平改拆迁指导不够，尤其是对于村队的拆迁安置补偿方案未进行严格的把关审查，对于村队平改拆迁过程中出现的矛盾纠纷在处理上没有及时的给予指导，对于一些不符合条件的村队干部没有进行适当的调整。
（三）工作机制不够健全
高质量的完成一项工作，必须具备与之相匹配的工作机制，平改拆迁工作亦不例外。但当前，有些村队在平改拆迁工作中尚未形成一套完整、健全、适用的工作机制。工作中混乱无序，想到哪做到哪，同样的事情今天这样办，明天那样办，此人这样办，彼人那样办，随意性很大，遇到问题后更是头痛医头、脚痛医脚。一是财务管理不规范。拆迁过程中的收支不能按照制度进行管理，发生纠纷后连自己都说不清支出的用途以及给付被拆迁人款项的计算方法。二是监督制约不完善。对于村队干部或具体的工作人员手中的权力缺乏有效的监督，对坑农害农行为的打击力度还比较薄弱。三是信息渠道不畅通。对于人民群众最为关注的信息，如开发商或国家到底每平米补偿多少，为什么到村民手里变少了，其余的钱哪里去了，钉子户到最后是怎么解决的，村队干部的房屋都得到了多少的补偿等，村队干部遮遮掩掩，使群众产生了合理的怀疑，如果再有小道消息的散播，对平改拆迁工作的进展就会产生重要的影响。四是思想发动不全面。平改拆迁的宣传工作还不够到位，村民不清楚具体的决策过程，不清楚具体的法律法规以及政策性规定，不清楚还迁后的预期，不清楚以后的生活成本增加多少等等，所以在心理准备不足的情况下，平改拆迁工作必然会走入困境。五是纠纷化解机制不健全。出现纠纷后，由谁负责解决，按照什么程序进行，没有具体的操作规程。
（四）家族关系纷繁复杂
当代农村家族的结构对村队组织的权力配置有直接的影响。在某些村队，各家族势力的对比格局决定着村支部与村委会的权力地位的高低，决定着一部分家族能否配合村队的工作。家族之间的利益争夺不仅表现于自然资源的争夺，同时还包括支配村庄共有资源的权力资源的争夺。反映到现实中最为激烈的当属村队干部的选举，家族之间竟相选举本家族人，以利于当选后最大限度的实现本家族的利益。在这一过程中，落选村队干部的家族对于当选的村队干部就会产生抵触甚至拆台行为，这种家族矛盾在平改拆迁工作中有着突出的反映，平改拆迁为其提供了“有利时机”，他们利用平改拆迁给村队制造事端和麻烦，意欲通过阻碍平改拆迁，将“敌对”家族势力赶下台，实现本家族势力的“复辟”。
三、改进农村平改拆迁工作的对策建议
通过对调研中所发现问题的原因分析，我院认为要使平改拆迁工作顺利进行，必须重点在以下方面下功夫。
（一）充分发挥党的领导作用
加强组织领导。街镇党委和人民政府要坚持实行“积极扶持，合理规划，正确引导，加强管理”的指导方针，对于辖区村队平改拆迁工作进行具体指导，避免村队平改拆迁行为的盲目性和随意性。一要指导村队平改拆迁安置补偿方案的制定，组织邀请专家学者和有关部门进行论证，并由法制办公室进行审查把关，保证平改拆迁安置补偿方案的合法性、合理性与可操作性。二要指导村队具体的平改拆迁工作，由包村干部对平改拆迁工作进程中出现的不符合法律政策规定的情况及时给予纠正。三要对平改拆迁工作进行风险评估，对于平改拆迁中将引发的信访、突发性、群体性的事件，拿出原则性的指导意见，责成村队做好防范工作，并认真抓好落实。加强监督制约。一是进行财务审计。街镇人民政府的财政科室对于村队平改拆迁补偿资金的使用和管理情况要定期进行审计，监督拆迁款的使用和往来。二是成立由区、街镇人大代表、政协委员组成的拆迁督查组。深入拆迁现场进行督查，防患未然。三是建立顺畅的民意表达渠道。街镇人民政府的领导干部要深入拆迁一线听取群众的意见，鼓励他们讲真话、道实情，大胆举报拆迁干部的违法违纪行为。同时健全完善信访工作机制，畅通群众举报投诉渠道。四是严惩违法违纪行为。对于不坚持文明动迁、文明拆迁，采取以暴制暴，以邪压邪或其它不正当手段的平改拆迁工作人员要进行及时的调整，对于贪污、受贿、侵占、挪用集体资金等严重侵害群众利益的行为从重予以追究制裁。
（二）大力加强基层组织建设
对于任何工作来说，“人”都是最为积极最为活跃的因素，是一切工作成功与否的关键，平改拆迁工作亦不例外。况且平改拆迁工作纷繁复杂，疑难问题层出不穷。这些问题不可能都依靠政府部门通过行政手段或人民法院通过司法手段进行解决，这是不现实的，最终还是要依靠村队基层组织解决其中的大部分。因此，严格贯彻落实村民委员会组织法，加强村队基层组织建设尤为重要。一是加强两委班子建设。其一是配强支部书记。在支部书记的选配上要加大力度，选择高素质的人才，能力上要求能够兼顾村党支部和村委会的工作，能够驾驭全村工作的大局，能够适应不断发展变化的工作局面，能够协调党支部、村委会及其它村级组织的关系，能够将党的理论应用于具体的实践。在村队平改拆迁工作中，可以考虑由乡镇人民政府下派能力突出的干部担任村队支部书记。其二是选好村委会主任。村委会主任在素质上要求具有较高的政治觉悟，能够自觉坚持党的领导，同时具备解决具体问题、处理疑难复杂问题和善做群众工作的实践能力。在村党支部书记素质过硬、各项制度比较健全的前提下，村党支部书记和村委会主任“一肩挑”，这样更有利于村支部和村委会工作的协调统一、合力增强。其三是以党支部为核心，不断创新和改进村民自治条件下党的核心领导能力。提高两委班子科学发展的能力和水平，提高其破解难题的能力和水平、提高其创新机制的能力和水平；具体工作中，必须坚持贯彻民主集中制原则，对于平改拆迁等重大事项充分酝酿、广泛讨论、会议决定；必须发挥示范表率作用，在平改拆迁工作中能够率先垂范、以身作则，用实际行动感染群众、带动群众、发动群众。二是加强干部队伍建设。平改拆迁过程中的政策措施、工作制度等都要通过基层干部去落实。基层干部工作的好坏，从一定程度上来说将决定着平改拆迁的推进程度。重点要抓好两个方面：宗旨意识培训，使村队干部能够坚持正确的政治方向，坚持为人民服务的宗旨，使他们从感情上尊重群众、从方式上适应群众，从内心上关心群众，能够正确对待群众的意见和建议，设身处地为被拆迁人着想，能够真心的为群众解决实际困难，化解因平改拆迁引起的矛盾纠纷。业务技能培训，邀请专家学者讲解与平改拆迁工作密切相关的政治、经济、法律、管理等方面的知识与技能。带领他们到平改拆迁工作获得成功的村队实地进行考察，学习先进经验，增强实战本领。三是充分发挥村民代表作用。实行村民自治，开展民主管理，离不开广大村民的自觉参与。从农村改革和发展的实践来看，调动农民的积极性，关键在于保护他们经济利益的同时，尊重他们的民主权利，两者不可偏废。平改拆迁工作中保证人民群众充分的行使自己应有的权利，才能得到广大人民群众的支持，这本身也是村委会组织法关于村民自治的基本要求。在具体推选村民代表时，要做到“四个注重”：第一注重代表选举程序的合法性；第二注重代表产生的民主性；第三注重代表的广泛性，兼顾村民代表文化结构、能力素质、经济状况、知识结构、年龄结构的比例平衡；第四注重代表的先进性，即选举的村民代表要有一定的政治觉悟和参政议政能力，遵纪守法，公道正派，坚持原则，热爱集体，在群众中有威信。
（三）健全完善拆迁工作机制
要在平改拆迁工作的制度层面上下功夫，靠制度管人、靠制度管事、靠制度管钱，使平改拆迁工作按照章法行事，实现规范化与高效化，积极预防问题的发生。一是健全完善行为规范机制。要编制平改拆迁工作流程图，明确每个环节的具体要求，落实每个环节的责任人员，量化工作目标，严格予以考核。特别是要严格规范村队财务管理和工作人员的平改拆迁行为。比如在拆迁款项的管理上可由村民代表、村委会、乡镇政府共同管理。在丈量房屋面积时可引入公证制度并对丈量工作人员实行回避制度等。还要在具体工作中设置初审关、复核关和审批关，对平改拆迁安置补偿严格按照“初审、复核、审批、实施”的流程进行。二是健全完善集体决策机制。针对一些特例、疑难拆迁问题，成立疑难问题工作小组，由村队干部、村民代表组成，并邀请信访办、司法机关等部门的人员参加，专门对特殊、疑难及遗留问题进行集体研究，杜绝个别人或少数人随意决策的行为，必要时可以举行听证会。三是健全完善信息公开机制。实行“阳光拆迁”，公开平改拆迁的批文、拆迁的方案、拆迁的范围、拆迁的主体、补偿的标准、决策的过程、监督的机构、拆迁的进程、还迁房屋的状况和性质、拆迁款项的收支以及每一个被拆迁户的拆迁面积和补偿金额，保障人民群众的知情权。对于人民群众热切关注的“钉子户”的补偿情况、违法违纪干部的处理情况要在解决完毕的第一时间予以公布，对于出现的谣言和不准确的信息，要快速主动的进行辟谣，消除人民群众的疑惑。
（四）不断加强法律政策宣传
加强法律法规以及拆迁政策的宣传，纠正被拆迁人的错误观念，争取人民群众的支持，是平改拆迁工作不可或缺的重要途径。因此要组织一支由街镇、村队、司法部门懂政治、懂法律、懂政策、懂业务、会做群众工作的干部组成专门的宣传小组，动员群众，发动群众，力求使群众理解拆迁，支持拆迁，自觉拆迁。一是加强正面舆论的宣传力度。要通过各种方式宣传新农村建设的意义和平改拆迁政策，使每个被拆迁人既理解村队的决策，更对今后的生活有良好的心理预期，纠正他们对于法律和政策的错误理解；宣传拆迁的法律依据、意义和被拆迁人义务的同时，也要不折不扣地宣传被拆迁人的基本权利。二是重点宣传奖励政策。鼓励先拆，鼓励自觉，鼓励典型，让老实人不吃亏，“钉子户”不占便宜。使一些基本无争议或争议不大的被拆迁人提前搬迁，形成良好的动迁开局。三是做好有号召力的重点人员的思想工作。如村干部、党员、老干部等，使这类重点人员带头服从平改拆迁方案，发挥他们的辐射作用，达到以点带面的效果。四是在宣传过程中，开展婚姻家庭、析产继承、房屋买卖等法律咨询，为他们多想办法、多出主意，运用各种可用政策，帮助他们解决实际困难，换来他们对拆迁工作的支持；他们带头拆迁，会对其他被拆迁人产生无形的积极影响，也使他们不会成为一些闹事者的利用工具。另外，在加强法律政策宣传工作的同时，还要注意通过宣传、教育、答疑等方法帮助村民提高自身素质，为平改拆迁工作营造有利的氛围，创造良好的条件。
