论文提要：
2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，修改后的民事诉讼法首次明确了公益诉讼的相关制度，为今后我国的公益诉讼之路开启了大门，这是我国立法上的一大进步。但相对于民事公益诉讼制度完善的国家，我国在这一领域还需要较长的时间进行探索总结。当前我国法律中关于民事公益诉讼的规定过于原则和抽象，亟待进一步的完善，以便在实践中更具有可操作性。本文探讨了民事公益诉讼在我国的发展过程，随后研究和总结两大法系代表性国家的民事公益诉讼制度并就我国民事公益诉讼程序方面的相关问题提出初步的构想。
以下正文
我国社会当前正处于转型发展的关键时期，随着经济和社会的不断变化，社会各个阶层之间的利益格局、利益需求和利益关系也呈现出多样化的特点。在这种背景下，因利益矛盾而引发的对公共利益的冲击和影响也就不可避免的凸显出来。当利益受到侵害后，通过法律途径以诉讼方式解决无疑是人们的首选。但长期以来，以公共利益为对象的公益诉讼领域在我国长期处于缺失的状态，导致了现实生活中当公共利益受到损害时往往无法纳入法律程序的局面。这种情况背后所反映的我国公民不断增长的权利诉求与相对滞后的立法及司法实践的矛盾越来越引起全社会的重视和思考。
2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，修改后的民事诉讼法首次明确了公益诉讼的相关制度，这是我国立法上的一大进步，为今后我国的公益诉讼之路开启了大门。但同时也需要意识到，新民事诉讼法中关于公益诉讼的条文规定过于简明。面对着当前层出不穷的各种侵害公共利益的事件，我国亟待在现行民事诉讼程序的框架发展和完善一整套民事公益诉讼程序性规则，以便使民事公益诉讼真正成为保护公共利益的武器，进而起到预防和遏制侵害公共利益事件的发生。
一、民事公益诉讼的概念分析以及我国公益诉讼的发展现状
1、民事公益诉讼的概念分析
如上文中所述，公共利益是公益诉讼的对象，也是公益诉讼制度设计的基本出发点，因此民事公益诉讼的概念分析离不开对公共利益的内涵和界定的理解。
公共利益的概念在不同的法律文化中有着不同的表述，如英美法系中的“公共政策”，日本法中的“公共福利”，法国法中的“公共秩序”等。 无论是以何种名称来表达这一概念，其所传达的内涵趋向于认同在一定社会经济条件下特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面。相对于私人利益而言，公共利益的特点表现在以下几个方面：（1）公共利益受益对象的广泛性。享受公共利益，或者说公共利益的受益对象是一定群体中不特定的大多数人。相对于主体明确的私人权益，公共利益的受益对象强调的是“公共”或“公众”，“公共”或“公众”虽然不能等同于全体社会成员，但是在数量上必然具有持续的多数性。特别需要指出的是，公共利益受益对象的范围具有开放性，在任何时间任何人无需附加某种条件即可以纳入公共利益受益对象的范围。（2）公共利益在评判标准上存在不确定性。私人利益由于其受益对象相对明确，其评判标准也相对清晰。同时，该评判标准在很大程度上是由利益主体自身主动设定的，故具有强烈的主观性色彩。基于他人的评价意见而产生的评价标准在私人利益领域往往发挥着防御性和平衡性的作用，其功能也是消极的。但公共利益的受益对象是不特定的大多数人，个人出于自身因素的不同从而导致公共利益在评判标准上也就呈现出了多样性的特点。（3）公共利益在形成发展过程中对文化传统、经济水平、政策机制等外在因素更深的依赖性等。与公共利益的评判标准问题相类似，公共利益在形成与发展地层面上也与私人利益有着明显的不同。私人利益在形成发展过程中固然要依赖于诸如文化传统、经济水平、政策机制等外在因素，但其中个人的主观能动性也具有强大的功能空间。而公共利益的形成和发展在更大程度上有赖于社会客观因素，需要结合不断变化的社会外部环境综合考量。
所谓公益诉讼，也就是在一定法律制度下，为维护公共利益而提起的诉讼。公益诉讼的概念起源于古代罗马法。罗马法规定：以保护个人所有权为目的,仅由特定人才能提起的诉讼为私益诉讼;以保护社会公益为目的,除法律有特别规定者外,凡市民均可提起的诉讼为公益诉讼。 古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为“公诉”和“私诉”。“公诉”是涉及国家和政府的诉讼，“私诉”是涉及个人利益关系的诉讼。故“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，叫私益诉讼，以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼”。 现代意义上的公益诉讼始于20世纪的西方社会，特别是二战以后，科技的进步和生产规模的扩大对社会结构及利益关系产生了深远的影响，作为社会基本单位的个体深深地卷入了日益社会化的外部环境中。传统法学理论中的纯粹依赖私益诉讼来保护自身利益的诉讼制度越来越难以满足社会的要求，社会出现了以维护公共利益为基本出发点进而达到保护私益目的的公益诉讼制度。
公益诉讼（Public Interest Litigation）,其广义上的定义就是为了维护一般公众利益的诉讼。 本文所涉及的民事公益诉讼的概念就是在一定的法律制度下，特定的主体，包括国家机关、社会团体和个人为了维护公共利益而提起的民事诉讼。
2、民事公益诉讼在我国的发展现状
虽然现代意义上的公益诉讼发轫于二战之后的欧美国家，但是公益诉讼在中国进入公众视野则是在上世纪80-90年代，特别是进入新世纪之后，面对着形形色色层出不穷的侵害公共利益的事件，公益诉讼更是得到了广泛的关注。在理论界，有关公益诉讼的研究成为争论焦点之一。不仅如此， 公益诉讼还一直是媒体追捧的宠儿，公众对相关公益诉讼案件的兴趣引发了媒体持久的报道热情，而媒体强大传播攻势也使公众对公益诉讼的关注进一步升温。
但表面的喧哗与躁动都无法改变一个事实, 长期以来在司法实践领域公益诉讼都是一种游走在法律边缘的另类。虽然公益诉讼早已走入人们的视野并为人们所熟知，但由于种种原因,我国法律对公益诉讼的规定长期以来处于缺位的状态。首先是我国长期以来处于计划经济体制之下，政府部门在社会生活中处于主导地位，公民的私权意识和主体意识相对淡漠；第二，我国的法治进程只是在20世纪90年代之后才开始加快，至今在立法水平和法律体系的完善上依然处在探索和发展的阶段，而相对于不断变化的现实生活，立法滞后的情形也就在所难免；第三，无论在立法层面还是在司法实践的层面，我国囿于传统法学理论，在公益诉讼领域始终鲜有突破。无论是在宪法层面上对于公民诉权的保障，还是在程序法领域对当事人适格理论的扩张以及相关判决的既判力效力等问题上我国都采取了过于慎重的态度，从而导致大量案件因各级法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉而达不到维护公共利益的目的，这是是长久以来我国的公益诉讼面临着很大的困境的原因之一。
但尽管面临着诸多的困境，我国的民事公益诉讼还是经过社会坚韧而普通的努力，在点滴耕耘中不断取得进展最终促成了公益诉讼在立法上的最终明确。
与此同时，我们也应当看出在立法上取得了明确地位也只是万里长征走完的一小步。只有经过全社会的不断努力，从制度层面上进一步完善相关法律规定，才能从根本上缓解和解决我国社会公共利益所面临的越来越严重的形势。
二、国外民事公益诉讼制度研究
如上文所述，现代意义上的公益诉讼发源于西方社会并被西方各国不断地加以完善。因此对欧美国家在民事公益诉讼领域的立法和实践进行深入细致的研究，从中汲取适合我国国情的经验和理念对于我国民事公益诉讼制度的完善将是大有裨益的。
1、大陆法系国家民事公益诉讼的情况
（1）法国
法国关于民事公益诉讼的规定最早见于1804年《拿破仑法典》，该法典中规定：检察官可以为了社会公益而就人的身份证明、结婚、离婚、收养、禁治产等民事活动进行干预, 以制止不法行为。1806 年法国《民事诉讼法典》也规定了检察官有权参与关系到国家安全或与政府有关、与国家公用土地和房地产有关的案件。现行《法国新民事诉讼法典》第421条规定：“检察院作为主当事人进行诉讼,或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定的情形，检察院代表社会。”同法第423条规定：“除法律有特别规定情形外, 在事实妨害公共秩序时, 检察院得为维护公共秩序进行诉讼。”
除了检查机关作为主体参与民事公益诉讼之外，法国法律也赋予特定团体原告资格用于维护私权领域，特别是涉及环境保护和消费者权益保护等方面。如1973年的《罗艾依埃法》规定：“保护消费者利益这一目的的团体和被认为具有这一性质的团体，对直接或间接损害消费者整体利益的行为，可以向法院附带提起私人诉讼。” 在环境保护领域，虽然任何团体均可以参与到环保活动中来，但也只能是经过授权的团体方能享有提起相应诉讼的主体资格。为了防止诉权的滥用以及司法资源的有效配置, 法国法律对能够提起公益诉讼的团体进行严格筛选，只有那些运作时间较长、享有一定社会威望及号召力且具备实际行动能力的团体或者集团才能享有此资格。
（2）德国
早期德国法在民事公益诉讼领域也规定了民事检察制度。1877年《德国民事诉讼法》中对于婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等规定检察官可以提起或申请参加诉讼，有权独立提出申请并具有上诉的权利。1976年的《德国民事诉讼法》沿用了上述规定。除此之外，团体诉讼也是德国法在民事公益诉讼领域较为鲜明的特征。德国法中关于团体诉讼的规定散见于相关经济立法。1908年德国《防止不正当竞争法》赋予一些行业团体在涉及公共利益的案件中作为原告提起诉讼并请求法院发布禁止令状的权利。此后在1965年修订的《防止不正当竞争法》以及1977年《防止不正当竞争法草案》中将这一权利主体扩展到消费者团体，确立了消费者团体在相关案件中的起诉权。
2、英美法系国家民事公益诉讼的情况。
（1）英国
英国以检察官诉讼为民事公益诉讼领域的常用的方式。传统上总检察长被认为是公共利益的保护人,可以代表国家提起诉讼。私人不能直接提起对损害公共性的不正当行为的诉讼, 只能通过检举请求总检察长行使职权或经过总检察长的同意以总检察长的名义提起，同时承担因败诉而产生的费用。
近年来，英国对于传统的检察官诉讼方式有所突破，总检察长不再被认为是在法庭上公众的唯一代表。在某些社会影响性较大或专业性较强的领域，英国法律授予相关团体和政府机构以公益诉权。地方政府能够直接以自身的名义提起与保护或促进本地区居民利益有关的诉讼。根据法律设立的诸如“平等机会委员会”、“种族平等委员会”机构享有就性别或种族歧视的做法、广告、指示等提起诉讼的权利。相关政府公职人员，如公正交易总局局长、专利局长、公共卫生监察员则在各自的职权管辖范围内有权对损害公共利益的不当行为代表公众提起诉讼。
（2）美国
美国是民事公益诉讼制度比较健全的国家。美国关于民事公益诉讼的法律规定具有如下几个方面的特点：第一，涉及范围广泛。美国相关实体法中均有关于民事公益诉讼的规定，如1863年的《反欺骗政府法》、1890年的《谢尔曼反托拉斯法》、1914年的《克莱顿法》以及《清洁水法》、《防止空气污染条例》、《防止水污染条例》、《防止港口和河流污染条例》、《危险货物运输条例》等环境立法，涵盖了欺骗政府案件、反垄断案件及环境污染案件诸多领域。第二，提起民事公益诉讼的主体众多。美国法律赋予了政府机关及公民个人提起民事公益诉讼的权利，《联邦地区民事诉讼规则》第17条规定: 在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。 如果美国制定法另有规定时, 为他人行使权力或为其权利的诉讼可以美国的名义提起。《美国法典》中授权检察官在涉及国家利益的案件中参与诉讼，其中就包括违反《谢尔曼反托拉斯法》及《克莱顿法》而提起的诉讼。此外在《环境保护法》、《噪音控制条例》等相关环境立法赋予了检察官提起相关民事公益诉讼的权利。此外，《克莱顿法》第15条规定：任何人、商号、联合会对于违反《谢尔曼反托拉斯法》造成的威胁性损失及损害行为都有权向有管辖权的法院提起诉讼并获得救济。而在环境法领域，民众诉讼的方式成为公益诉讼中重要的类型。在这种诉讼机制下, 公民通常被视为“私人检察官”，被赋予公益诉权，与政府的职能相对应而存在。第三，相对完善的保障制度。例如在1986 年修订的《反欺骗政府法》中规定各种身份的个人与团体均有权提起公益代位诉讼, 告发人享有分配15%～30%的政府受偿金的权利和获得律师费用及诉讼费用的权利。被告败诉后将处以3倍于实际损失的罚金并承担律师费用和诉讼费用。
三、我国民事公益诉讼程序构建的相关设想
民事公益诉讼作为民事诉讼的一个分支，其在诉讼程序上具有传统民事诉讼的核心特征，因此我国在民事公益诉讼制度的构建上不宜将其设置为完全独立的诉讼程序，而是应当在遵循《民事诉讼法》的相关精神和立法原则的前提下兼顾其特殊性，将民事公益诉讼程序置于《民事诉讼法》的制度框架之下。
（1）我国民事公益诉讼的受案范围
我国民事公益诉讼制度尚在探索阶段，因此对于民事公益诉讼的受案范围不宜规定过宽。当前我国可以列入民事公益诉讼受案范围的案件主要有以下四类：
1．环境污染和破坏自然资源的案件。人类赖以生存发展和繁衍的自然环境状况无疑关系到最广大群体的终极利益，世界各国都我一例外地将环境保护视为重要的公共利益之一并在法制层面上将其纳入民事公益诉讼的范围。当前我国在社会经济迅速发展的同时环境形势也日益严峻，因此我国有必要将环境污染和破坏自然资源的案件纳入民事公益诉讼的范畴。
2.侵害消费者权益的案件。随着我国市场经济的不断发展，广大消费者在享受产品和服务的同时也往往面临着受到损害难以得到救济的尴尬局面，消费者往往处于弱势地位，因此我国在民事公益诉讼制度设计中需要充分考虑对消费者利益的保护。
3.反垄断及反不正当竞争案件。公平竞争是市场经济的生命，垄断及不正当竞争行为损害了市场经济的游戏规则，影响了资源的合理优化配置，阻碍了国民经济的健康发展，因而将反垄断及反不正当竞争案件纳入民事公益诉讼的受案范围也是当前形势的迫切要求。
4.侵害国有资产案件。我国在经济转型和体制转变的过程在，相关企业和个人利用制度上的漏洞，通过非法手段侵吞国有资产，导致国有资产严重流失。因此我国也亟待建立保护国有资产的民事救济制度。
以上四类案件都是当前我国在公共利益领域需要迫切保护的领域。在民事公益诉讼的受案范围上，我们需要保持发展的眼光，以适应不断向前发展的社会需要，逐步扩大法律制度保护的范围，切实全面维护好社会公共利益。
（2）民事公益诉讼案件的适格原告问题
关于适格原告的问题在我国长久以来一直是制约民事公益诉讼发展的瓶颈，新民事诉讼法中对公益诉讼的条款也是规定在涉及诉讼当事人的章节之中，根据该条款，法律规定的机关和有关组织可以作为民事公益诉讼案件的一个向人民法院提起诉讼。这里所谓的“机关”和“有关组织”的概念过于抽象，有待于进一步的明确。
通过考察国外成功的立法经验及我国的现实国情，我国应当确立人民检察院和法律授权的社会团体民事公益诉讼原告资格。
检察机关就公共利益提起的民事诉讼也被称为民事公诉。从世界范围内来看，民事公诉的制度普遍通行，检察机关的民事公益诉讼主体资格是得到广泛认可的。同时从我国的国情出发，将检察机关确立为民事公益诉讼的适格原告也是符合实际需要的。在法律地位上检察机关是国家法律的监督机关。检察机关的监督权实质上是司法层面上的，必须通过相应的诉讼行为得以体现。因此检察机关提起民事公益诉讼与其提起刑事公诉具有相同的职能，都是其行使法律监督权的方式。从历史上来看，我国的检察机关在设立之初就承担着维护公共利益的职责，因而检察机关作为民事公益诉讼的主体也是应有之义。
社会团体提起民事公益诉讼的理论基础是诉讼信托制度。诉讼信托是指法律规定某一公益团体对某些权益有素的利益，该公益团体专门为此项公益权利受侵害或可能受到侵害时提起诉讼，而组成该公益团体的成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张权利。 社会团体多产生于社会基层，因而能够及时发现和获取损害公共利益信息以便迅速作出反应，在某种程度上弥补了检察机关及其他国家机关在行动上的相对滞后性；社会团体具有其特定的设立宗旨，其本身的责任意识和服务意识在社会影响力方面容易赢得了民众的广泛关注和支持；社会团体在经费及专业素质方面具有相应的优势，有条件开展相应的诉讼活动。因此我国在民事公益诉讼制度的构建上应当充分发挥社会团体这一社会力量的作用。在社会团体的民事公益诉讼主体资格的确认上设置相应的标准，综合考虑该其相应的民事权利能力和民事行为能力、成立时间及在一定区域内的社会评价和影响力以及该团体的经费和人员稳定性等因素，切实引导符合条件的社会团体承担起维护公共利益的职责。
（3）民事公益诉讼案件的管辖问题
管辖问题是民事案件进入司法程序首先需要考虑的问题，对于民事公益诉讼案件的管辖包含级别管辖和地域管辖两个方面。
1.级别管辖问题。级别管辖的功能是区分上级法院和下级法院受理第一审民事案件的范围。级别管辖标准所考察的范围主要包括案件性质、案件情节以及案件影响三个方面。由于民事公益诉讼的涉及范围广、案情复杂、影响重大，因此民事公益诉讼在级别管辖问题上应当适用民事诉讼法第十八条的规定，由中级人民法院作为民事公益诉讼案件的第一审管辖法院。
2.地域管辖问题。地域管辖的功能在于区分同级人民法院之间受理第一审民事案件的范围。我国民事诉讼法上对于地域管辖所考察的范围主要包括：案件当事人与法院辖区之间的联系、诉讼标的物或法律行为及事实与法院辖区之间的联系。由于民事公益诉讼案件都具有侵权案件性质，因此我国民事公益诉讼在地域关系问题上可以参照民事诉讼法第二十八条的规定，由侵权行为地或被告住所地的人民法院进行管辖，侵权行为地则包括侵权行为实施地和侵权结果发生地。相关法院均具有管辖权的，由最先受理的法院进行管辖;两个或两个以上法院同时受理的，由上级人民法院从中指定一个管辖法院。
（4）民事公益诉讼案件的举证责任问题
举证责任分配是证据制度中一个重要的组成部分，直接关系到当事人诉讼目的及社会公平正义的实现。在民事公益诉讼案件中，举证责任能否合理分配事关公益诉讼能否顺利推进、预期目标能否实现。我国在民事公益诉讼案件中的举证责任分配，可以结合个案中提起民事公益诉讼的主体情况具体问题具体分析。
如果检察机关是起诉主体，则应当承担主要举证责任。这是因为在我国检察机关具有公诉职能，收集证据处于有利地位。虽然在民事诉讼中检查机关收集证据的只能受到了很大程度的限制，譬如不能采取限制人身自由的强制措施，但是鉴于检查机关在证据收集上的专业优势及资源优势，仍然应当承担主要的举证责任。
如果社会团体是起诉主体，在此情形下基于原告收集证据的条件和收集证据能力的局限性，应当确立举证责任倒置的原则，即原告只需提出能够证明公共利益因被告的行为受到损害或即将受到损害的事实即可，至于损害事实是否确实存在以及被告的行为与损害结果之间是否存在因果关系等问题的举证责任都应当由被告负责，以此达到平衡诉讼双方当事人力量对比的目的。这一原则也是国外的通行做法，如美国《密歇根州环境保护法》第3条规定：原告只需提供表面证据，证明污染者已经或很有可能有污染行为，即完成举证责任；若被告否认其有该污染行为，或否认其行为会造成那样的损害结果，则必须提供反证。日本在相应案件中也有类似的规定。
新民事诉讼法的实施开启了公益诉讼的大门，其现实意义毋庸置疑。但在另一方面也应当看到，新民事诉讼法中对公益诉讼问题的规定过于抽象和原则。在我国要真正建立民事公益诉讼制度，相关实体性和程序性的规定还需要进一步完善，相信在今后通过法学理论的不断拓展和司法实践的不断积累，民事诉讼法中对于民事公益诉讼的规定会更加具体有效，从而更好地维护社会公共利益。
