论文提要：
本文随着社会的发展，环境污染现象屡屡出现，为了遏制环境污染，环境公益诉讼相关实践被提上日程。由于我国目前缺乏相关立法，谁是适格的原告备受争议。环境公益诉讼目前处于一种“实践先行，无法可依”的尴尬境地。此种情况下，检察机关以维护社会公益为名提起环境公益诉讼的案件频发，理论与实务界对于检察机关在环境公益诉讼中的原告资格存在十分大的争议。
本文通过分析环境公益诉讼的特殊性质，具体论述了我国检察院提起环境公益诉讼主体资格的适格性分析，并进一步提出构建及完善检察院作为提起环境公益诉讼主体的具体建议。同时结合国外先进的环境诉讼经验，深入探讨了支持检察机关提起环境公益诉讼的各种观点，并以此为基础，综合实践中出现的情况，具体论证了在我国检察机关适合作为原告提起环境公益诉讼。文章从一起检察机关提起环境公益诉讼且得到法院支持的案件入手，以法院的判决理由为起点，梳理了认为检察机关具有环境诉讼原告适格性的代表性理论观点，对其合理性逐一进行了探讨。并进一步揭示了检察机关作为我国的法律监督机关在保护环境、促进环境司法工作进行中所应发挥的作用。
关键词：环境公益诉讼；检察机关；原告资格
以下正文：
被告陈忠明于2007年9月在其承租的广州市海珠区华洲街土华华泰大道临编8号独资设立了新中兴洗水厂。该厂自成立至2008年6月期间，实际开工时间8个多月，平均每天排放污水40吨，合计排放污水9600吨。因没经过污水净化处理，导致排放的污水中SS、磷酸盐、色度含量均超过《水污染物排放限值》所规定的标准，使污水排放口附近的河道地表水被严重污染。为维护公共环境安全，保护公众利益，广州市海珠区人民检察院提起诉讼，请求法院判令被告承担新中兴洗水厂的污水直接排入石榴岗河所造成的环境影响经济损失费等各项费用共计117289．20元，并承担本案受理费及财产保全费用。
广州海事法院经过审理判决：被告陈忠明赔偿环境污染损失和费用共117289．20元，由原告受偿后上交国库；本案案件受理费2646元由被告负担，被告应向本院缴纳；财产保全受理费1020元由原告负担，本院予以免交。本案中最受争议的问题就是检察机关作为原告提起环境公益诉讼的主体资格问题。若法院不承认检察机关为适格的原告，此案便会因当事人不适格而驳回起诉，无法进入实体审理。在本案中，根据《中华人民共和国水法》第三条“水资源属于国家所有”和《中华人民共和国民法通则》第七十三条“国家财产属于全民所有”，本案经广州海事法院审判委员会讨论之后，决定立案审理。
根据判决结果我们可以看出，在本案中，广州市海事法院是承认检察院可以以原告资格来提起环境公益诉讼。理由主要包括：（1）检察院提起环境公益诉讼符合公益诉讼的本质；(2)现行法律虽然没有明确授权检察机关作为原告代表国家提起公益诉讼，但也没有禁止。检察机关作为国家的法律监督机关，其检察权包括保护国家财产和资源免遭违法行为侵害，以及在国家财产和资源遭受违法行为侵害时有权代表国家提起诉讼；(3)有相关法律法规作为依据。如《中华人民共和国宪法》第129 条规定了“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”新修改的《民事诉讼法》第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十七条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”从法理上而言，刑事诉讼中的附带民事诉讼与一般的民事诉讼并没有本质上的不同。虽然，这一规定不能推论出法律已经明确检察机关可以代表国家单独提起民事诉讼，但这一规定表明立法将检察机关作为公共利益的代表，也表明了由检察机关代表国家提起公益诉讼的可行性。
一、公益诉讼的概述
（一） 公益诉讼的含义
公益诉讼的概念有狭义与广义之分。狭义的公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益以及特定他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动；广义的公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。
（二）公益诉讼的特征
无论是广义的公益诉讼还是狭义的公益诉讼，都有其共同的特征：
第一，公益诉讼以保护社会公益为目的。这也是公益诉讼区别于传统的民事诉讼与行政诉讼保护私益的根本所在，也是当前的立法无法满足公益诉讼发展需要的根本原因。这一特征也是许多支持检察机关作为环境公益诉讼原告学者主张的最主要的理论基础。
第二，公益诉讼有很强的社会性。公益诉讼尤其是环境公益诉讼通常涉及的范围较广泛，社会影响比较大，公众的参与程度高，这就对法官的自由裁量权提出了新的考验。。
第三，公益诉讼具有很强的预防性。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求有一定的损害事实发生，只要能根据有关的情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，亦可提起诉讼，由违法人承担相应的法律责任。
（三）公益诉讼的法律价值
第一，建立公益诉讼制度，是遏制公共利益损害日趋严重化的需要。在我国现实生活中，目前存在着大量的公共利益受到损害的情形，比如国有资产的流失、环境污染日益严重、消费者权益受到侵害而屡见不鲜等等。但是由于我国诉讼法规定原告必须与案件有直接的利害关系，这就使得许多公共利益遭受损害的案件不能得到有效的救济。
第二，公益诉讼可以避免就同一诉讼理由提起不同的个案，从而减少法院案件的数量和案件的积压，提高法院的审判质量。
第三，公益诉讼制度具有预防的功能。因为公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，任何个人、组织，对于可能危害或者已经危害社会公共利益的行为，均可提起诉讼，这将在客观上起到防患于未然的效果，从而改变了传统诉讼事后救济的被动性。
（四）公益诉讼主体资格的理论发展
如上所述，公益诉讼因其自身具有的显著特征，在整个程序运行中也会出现许多富有特色的制度，最具代表性也最有争议的便是其主体资格制度。公益诉讼在设立之初严格保守当事人适格理论。所谓当事人适格理论，又称正当当事人，是指在具体的诉讼中，对于作为诉讼的民事权利或法律关系有实施诉讼的权能，简单一点说，就是以自己的名义起诉或应诉的资格。而所谓的适格当事人即是与案件有直接利害关系的当事人或对争议的诉讼标的享有实体权利的人。显然，随着社会的发展，各种新型的侵权行为的发生，在公益诉讼领域严守当事人适格理论，实体法上的权利主体很难得到有效的救济，随之便衍生出了代表实体法权利人的诉讼信托制度 。诉讼信托理论是由公共信托理论的引伸而来,诉讼信托制度往往由一个较为固定的组织代表其成员提起公益诉讼，在其所获得的胜诉判决之内，其成员均有权得到赔偿 。诉讼信托理论表明国家的一切权力来源于人民，人民有权对危害社会和公共利益的行为进行法律监督直至提起诉讼，这是社会民主、民权思想在司法上的体现，也成为司法功能扩张的理论依据。此种制度虽然在某种程度上使实体权利与权利人相分离，但是却有效的改变了实体权利人因所涉标的小、在诉讼中处于弱势地位的状态，在更大程度上保护了其公益权利，因此在世界范围内得到认可 。
二、我国检察院作为环境公益诉讼主体资格的适格性分析
环境是一种公共资源，全体社会成员均对之享有环境权益。传统的以个人救济为中心的民事诉讼，很难对公共利益起到保护和救济作用。而能够代表社会公共利益进行诉讼的国家机关中，最称职的非检察机关莫属 。
（一）符合公益诉讼的本质
公益诉讼以保护社会公益为目的，具有很强的社会性。在我国所有的国家机关中，检察院是最适合代表公众利益和社会利益的诉讼主体。检察机关的公共性特征使其最适合担当公共利益的代表。
第一、检察院提起环境公益诉讼是以保护公共环境权益为目的，而不是求得个案的救济，维护个体私益，诉讼具有强烈的公益性。在私益诉讼中，双方当事人更多的关注自己的权利义务关系，通过诉讼手段解决私人之间的纠纷，其目的是为了维护个体或某个组织自身的合法权益，而非为维护国家利益、社会公共利益。而检察院起环境公益诉讼是为了维护不特定多数人的共同利益。
第二、基于诉讼性质的考虑，在环境被破坏时，相关环保部门不履行或怠于履行法定职责，在此情况下，检察院有义务对其进行监督，对破坏的环境资源进行补救，体现了环境保护的国家干预性。
第三、从诉求的内容上看，检察院对环境受损启动诉讼救济，其不仅针对过去，还具有指涉未来的警示机能，防止或减轻损害结果的进一步发生，诉讼具有预防性。
（二）属于我国检察机关的法定职权
检察机关为维护公共利益而提起诉讼是其正常行使检察权的体现，我国也有检察院提起公益诉讼的法律传统 。
从宪法角度分析，《中华人民共和国宪法》第129 条规定了“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”赋予了检察机关检察权。该法第26 条第1 款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”虽然此规定不是对环境权的直接确认，但是根据该条规定我们可以得出国家具有环境管理的职责的结论。
从组织法和三大诉讼法角度理解，《人民检察院组织法》第4 条规定：“人民检察院通过行使检察权，……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。”《中华人民共和国刑事诉讼法》第99条第2 款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《中华人民共和国民事诉讼法》第14 条规定：“ 人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”第15 条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《中华人民共和国行政诉讼法》第10 条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”
以上规定实质上是肯定了人民检察院在刑事、民事、行政这三大领域上代表国家和社会公共利益的诉讼地位。由此我们还可以看出我国法律并不排斥由检察院提起保护公共利益的诉讼。 。
（三） 检察机关作为环境公益诉讼原告是我国现实需要
（1） 侵害公共利益的违法案件增多
随着改革开放和社会主义市场经济的建设不断升入，侵害公共利益各种案件日益增多，其中表现最为突出的是国有资产流失、环境污染等公害行为和垄断行为以及破坏公序良俗等违法行为。在经济建设过程中，环境污染和破坏自然资源等问题对人们身体以及财产造成的损害呈现出逐年上升的趋势。我们经常看到各种新闻媒体报道：某地乱砍乱伐现象严重，造成土地沙化，地表下沉；某某地区原先的清泉之乡变成了方圆数里之内找不到卫生饮用水的地方……这些侵害公共利益的案件在我们的现实生活中大量存在，但由于各地政府及相关管理部门出于保护地方利益或部门利益的考虑，采取股息放纵的做法，或是行政执法强制力相对较弱等原因，致使国家和公众的利益遭受重大损失。因此，由检察院代表公共利益提起环境公益诉讼是最佳模式。
（2）社会公益团体的缺失
在西方发达的市场经济下，逐渐建立和形成了市民社会。在市民社会里，国家与社会发生了适度的分离，增加许多社会团体，代表公共利益来提起诉讼。然而，我国市场经济发展较晚，市民社会没有真正形成，社会团体不发达。虽然民间组织已有了很大发展，但尚处在较为困难的创业时期，其成熟还需要一个相当长得过程，在这个过程中，我们不能让公共利益的维护出现真空，坐视不理，而因根据我国的现实情况，由检察院来担任环境公益诉讼的主体 。
（3）公民个人提起环境公益诉讼的意识淡薄
环境公益诉讼，顾名思义就是指为了保护环境而提起的公益诉讼。基于现实条件出发，我国公民个人提起环境公益诉讼的意识淡薄，具体原因有以下两个方面：
第一、高昂的诉讼成本阻碍了公民个人提起环境公益诉讼。环境公益诉讼具有较高的诉讼费用，如果由公民个人承担，谁都不愿意耗费大量的人力、物力、财力，去提起对大众有益而对自己受益不多甚至无益的诉讼。
第二、深受道家和儒家“厌讼和惧讼”的传统法律文化思想的影响，我国公民遇到争诉特别是民事诉讼，多是依家族家规及风俗习惯来判断，不愿提起诉讼 。虽然近年来随着经济的发展，人们的法制观念得到改善，权利意识有所提高，但法律效益与法律效率的低下，影响了人们通过诉讼维护权利的积极性。
笔者认为，针对侵害公共利益的违法行为日盛而公民个人维权意识不强的实况，由检察机关代表公共利益提起公益诉讼是最合适的。
（四）检察机关作为环境公益诉讼主体资格的域外借鉴
世界上绝大多数国家和地区，无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常被认为是各种利益的代表，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。因此，赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。
（1）对英美法系国家的考察
在英国，检察官可以为公益事项提起或参与公益诉讼。对涉及公共利益或损害公民权利和社会公益的行为，检察长有权请求法院制止，强制履行公共义务。在英国，检察长是按照法律唯一在法庭上有权代表公众的人，私人或私人组织想对公共利益提起诉讼，必须取得检察长的同意，换句话说“对于涉及公共权利和利益的诉讼，并要颁布训令或宣言加以保护的必有检察长参加”。美国是现代公益诉讼的创始国，也是现代公益诉讼制度比较健全的国家。美国是实行判例法的国家，它通过判例的形式，处理有关公益诉讼的案件。在美国，检察官担当政府的代表，对涉及政府利益和公共利益的案件提起和参加诉讼，美国国会于1890和1914年先后通过了《谢尔曼反托拉斯法案》和《克莱顿法》，这两部法都规定了“国家受到反托拉斯法禁止行为的损害，可由检察官代表国家提起民事诉讼……”。检察官还可就涉及联邦利益的7种民事案件，提起公益诉讼，著名的“美国政府诉微软公司”的案件，就是由检察官提起的。
（2）对大陆法系国家的考察
法国检察机关被认为是国家和社会利益的代表。在1806年的《法国民诉法典》中确认了检察机关代表公益参与诉讼的职权，这是世界上最早在法律上规定检察机关拥有这一职权的国家。 法国检察机关参与民事诉讼的范围是比较广泛的，凡涉及公共利益的案件，检察机关认为自己需要参与的案件，都可以参与。在法国，检察机关参与民事诉讼的方式多样，可以单独提起，也可以以当事人的身份提起诉讼，法国的这一规定对后世资产阶级立法有深刻的影响。
日本明治政府期间仿效法国建立了检察制度，同时规定检察机关担当“公益代表人”有权参与公益密切相关的民事诉讼。《日本检察厅法》第四条规定“检察官担当公益代表人，从事其他法令规定的属于其权限的事务”] ，这个条款规定表明了日本检察业务的范围可以涉及公益诉讼。不过目前日本现行的“环境诉讼”只是环境“私益诉讼”，只确认环境“私益诉讼”的诉权，而并没有真正建立起环境公益诉讼制度，或者说，日本法律并没有真正确认环境公益诉讼的诉权甚至没有确认环境诉权本身。
（3）对我国的借鉴
我国检察机关提起民事诉讼的历史，可追溯至晚清政府的变法修律运动，在这次运动中，引进了大陆法系国家检察机关为了公共利益和社会利益提起公益诉讼的制度。早在民主革命时期革命根据地的立法中就明确的规定检察机关可以担当公益诉讼的主体。然而由于种种原因，现行的法律并没有赋予检察机关民事起诉权。
（五）我国检察院提起环境公益诉讼主体资格的制约因素
人民检察院的法律监督职能决定其应提起环境公益诉讼。而立法不完善、检察机关的双重领导制及业务经费保障不足等是制约人民检察院提起公益诉讼的主要因素。要推动人民检察院有效行使其法律监督职能，必须完善立法，为人民检察院提起环境公益诉讼提供法制保障。
（1）相关理论问题研究的困顿。公益诉讼的理论研究在我国尚不成熟，学界尚未对“公益是什么”、“公益诉讼的原告主体资格”等问题形成明确认识。一线工作的检察官反映，在人民检察院探索提起环境公益诉讼的司法实践中，迫切需要得到学理研究成果及时、充分的支持，否则，各地检察院零星的司法探索难以形成推动制度创新的持久力量。
（2）立法不完善。检察机关提起环境民事公益诉讼的诉权受到现行法的限制。我国《民事诉讼法》采取“直接利害关系人说”，即使是机关、团体、企事业单位提起诉讼也是处于“支持”的地位，并非原告地位。在环境行政公益诉讼中，基于《行政诉讼法》第2 条规定，向人民法院提起诉讼的原告必须是权益受侵犯的个人或组织，与具体行政行为无关的其他人或组织为公共利益提起诉讼的可能性被排除。另依据《行政诉讼法》第11 条规定的受案范围，原告只能是行政相对人，与具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或组织只能作为第三人参加诉讼，这一点可以通过《行政诉讼法》第27 条加以印证。
（3）现实条件的制约。检察院民事行政部门的业务能力有限、经费保障不足，人力、财力、物力的保障是检察系统各级领导不得不考虑的问题。以青岛市人民检察院民行处为例，一线办案的检察官不足10人，每年却要办理2 000 多起案件，平均每位检察官每年要办理超过300 起案件。如此大的工作量，使得民行部门再尝试提起公益诉讼这类新业务就有困难，加之环境公益诉讼专业性强、涉案面广，难度更大。举证责任是诉讼中无法回避的问题，环境纠纷中包含了大量的科技因素，需要采用专门的证据收集方法和技术手段，需要大量的经费，而这正是检察机关所欠缺的。且受法律规范限定人民检察院行使检察权范围和方式的影响,人民检察院内部的职能部门设置及人力资源等的配置存在“重刑事轻民行”的情况.
三、构建及完善检察院作为环境公益诉讼主体资格的建议
据我国目前的法律规定、司法现状, 对于构建及完善检察院作为我国环境公益诉讼主体，笔者现提出如下建议：
（一）法律依据亟需完善
新修改的《民事诉讼法》第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”《人民检察院组织法》第5 条对人民检察院职权的列举无一例外全部局限于刑事领域, 没有涉及民事行政诉讼的问题,更不必说环境公益诉讼的内容了。这些规定可以认为是对检察院提起、参与民事诉讼的一种概括性授权。但是仅有这些概括性授权还不够,还需要对检察院开环境展公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定。在实体法方面,应在有关民事、经济(商事) 实体法中规定检察院具有相应职权, 如在即将制定的民法典总则部分, 赋予检察院对违反法律、法规规定, 损害社会公共利益、破坏社会公德, 扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权,为检察院提起民事诉讼,代表国家以司法手段主动干预民事生活确定法律基础 。
在程序法方面, 可对现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《人民检察院组织法》进行修改, 明确赋予检察机关提起民事诉讼、行政诉讼的权力, 并规定具体的条件、范围和程序, 使检察院真正做到严格依法提起公益诉讼。
（二）检察院提起环境公益诉讼的方式
各国检察机关提起公益诉讼的方式基本有两种。一种是单独提起，另一种是检察机关参与起诉，支持当事人进行诉讼。笔者认为，我国检察机关提起环境公益诉讼因采用单独起诉的方式。理由如下：1、防止原告滥用起诉权。为了达到某种目的，故意给被告制造麻烦，使其陷于困境。检察机关单独提起环境公益诉讼可以避免原告滥用起诉权造成被告合法权益受侵害、社会经济秩序和诉讼秩序受破坏等不良后果的出现。2、统一环境公益诉讼的起诉标准，监督法院的审判活动，更好的维护公共利益。3、检察机关可以通过调动各方面的力量进行调查取证，有利于诉讼的完成，提高工作效率，及时维护公共利益。
（三）合理配置举证责任
“谁主张, 谁举证”是民事诉讼中最基本的证据承担原则。在行政诉讼中, 对具体行政行为合法性的举证责任由被告行政机关承担, 有关程序上的事实或有关民事上的事实等, 仍遵循“谁主张,谁举证”的原则。检察院开展环境公益诉讼时, 对于公益损害或可能损害的事实证据仍应由原告负责提供较妥。这样便于法院立案审查, 同时也符合证据分担的一般规则。检察院可根据自己开展公益诉讼的方式, 采用单独调取证据或帮助受害人收集证据的方法进行。具体来讲, 应重点查清违法行为怎样发生的系列证据。
（四）诉讼费用应当合理设置
诉讼费用一般由败诉当事人负担, 但在实际操作上, 则由原告先行预付。检察院不单独作为原告开展公益诉讼时, 由权利遭受侵害的原告方预支诉讼费,从而启动诉讼程序, 这个问题不难解决。但当检察院单独作为原告起诉时, 是否要求检察院也必须预支诉讼费, 存在着争议。有人认为, 既然检察院享有原告的诉讼权利, 也就必须受原告应尽的义务的约束, 如它应当向法院预缴诉讼费, 应允许被告向它提出反诉, 应当履行法院的生效民事裁判等。笔者认为, 应将诉讼费用这一问题与检察院在公益诉讼中的身份联系起来进行考虑。由于检察院在公益诉讼中, 既具有当事人的地位, 又具有法律监督者的地位; 同时既不是以完全意义上的当事人身份出现, 又不是完全以法律监督者的身份出现。检察院开展公益诉讼, 体现了提起诉讼权与监督诉讼权两者的统一, 同时又不是两种权利完全的实现。在目前的立法上对此无明确规定的情况下, 检察院开展公益诉讼, 必须小心谨慎, 在立案、调查取证和起诉三个阶段均应精心准备, 只有在案件事实清楚, 证据确实充分, 确信诉讼必胜的情况下, 方可向法院起诉。如果做到了上述几点, 检察院起诉时, 可考虑不让检察院预缴诉讼费; 当然, 如有可能的话, 最好在起诉前先与法院进行良好的协调, 以免在诉讼中处于被动局面 。
结论
检察院提起环境公益诉讼的必要性和可能性的根本基础在于，检察机关本质上具有公共属性，因而不但能成为国家利益的代表，而且能够成为社会利益的代表。一方面，部分自然资源法定属于国家所有，检察院作为国家公共利益的代表，享有对环境污染和自然资源破坏进行诉讼的职责，这在司法实践中也得到了部分法院的认同。另一方面，由于环境问题的间接性、广泛性和长期性等特点，一时很难确定具体的适格被告，而环境问题却急需解决，此时，检察院就适时成为了社会公共利益的代表。
笔者认为，在实践中，检察机关从制度建设与个案保护两个层面上的的探索为检察机关作为环境公益诉讼的原告提供了宝贵的实践经验。检察机关作为国家利益的代表人，为了国家和公共利益提起环境公益诉讼是大势所趋的历史选择。检察机关作为国家司法机关有充足的物力、智力保证，其作为环境公益诉讼的原告必将会为中国社会的健康发展提供强有力的司法保障。 检察机关作为国家的法律监督机关，无论从其历史沿革还是其基本职能来说都宜作为公益诉讼的主体介入到环境公益诉讼中来。随着近些年我国对环境保护事业的重视以及社会对环境公益诉讼的关注，势必会推动我国环境公益诉讼制度产生与发展，而环境公益诉讼主体资格问题在环境公益诉讼的发展中定能得到有效的解决。
