一、行政与民事交叉争议案件审理中存在的问题

自从《中华人民共和国行政诉讼法》实施后，行政与民事交叉争议的案件就产生了。近年来，随着行政权对私法领域干预范围的扩大，行政与民事交叉争议案件的数量迅速增加。同时，此类案件也呈现出程序复杂、审理时限长、司法诉讼成本高等问题。

有一个典型案件充分反映了行政与民事交叉争议案件在现实审理中存在的问题，这就是高永善诉焦作影视器材公司案。河南省焦作市纺织局1983年6月购买房屋三间，办理了市统建住宅指挥部颁发的住宅产权所有证后，将房屋交给下设的供销公司使用。后供销公司将购房款交给纺织局。1984年10月，纺织局设立焦作市纺织实业公司，将房屋移交给实业公司使用。纺织局主持供销公司与实业公司签订了移交协议。1988年12月25日，纺织局与实业公司签订“房产转让协议书”，实业公司向纺织局支付3万元，取得房屋所有权，双方未办所有权转移登记手续，但房屋由实业公司(1992年更名为“焦作市影视器材公司”)一直使用。1992年12月，供销公司向焦作市房产管理局申请颁发办理了证号为12161的房屋所有权证，并于 1993年4月29日将房屋卖给高永善。高当天从房管局领取了37121号的房屋所有权证。由于该房屋由影视器材公司下属的电子光源总店使用，该店认为房屋所有权属于影视器材公司，拒不搬出，争议就产生了。

在该案中，高永善在1993年5月11日向法院提起民事诉讼，诉焦作市纺织集团公司违约，要求其履行购房合同；将影视器材公司下属的电子光源总店列为第二被告，要影视器材公司下属的电子光源总店搬出其所购买房屋。在民事诉讼审理过程中，第三人影视器材公司于1993年12月向法院提起行政诉讼，要求撤销被告焦作市房产管理局1992年12月向焦作市纺织集团公司颁发的12161号房屋所有权证，以及颁发给高永善的37121号房屋所有权证。由此开始了这个“马拉松”案件。从1994年3月31日法院作出第一份判决书开始，到2009年8月21日河南省高院作出该案的民事判决书为止，这个案件已经是在三级法院的行政民事两种诉讼中，历经十六年，产生了二十份裁判文书，而且案件的争议还没有结束。

通过高永善诉焦作影视器材公司案和其它的行政与民事交叉争议案件，反映出此类案件的审理存在以下问题：

（一）实践操作混乱

主要表现为立案不统一，审理模式不统一，裁判不统一等，这种混乱表现在：不仅不同地域不同层级的法院之间的做法不统一，甚至同一法院同一审判庭内部的做法也存在着差异。

（二）法律规定存在空白点

《行政诉讼法》对于行政与民事交叉争议案件的审理没有相关规定。《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对行政与民事交叉争议案件的规定，只是在第六十一条规定“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。这条规定适用范围狭窄，不能很好地解决复杂而多样的行政民事交叉争议。

根据《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第九十七条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”的内容，笔者试图在《民事诉讼法》及相关法律规定中找到解决行政与民事交叉争议案件的法律依据，但仅在《民事诉讼法》第一百三十六条第一项中看到“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，人民法院应当中止民事诉讼”的规定。

（三）程序繁杂、审判效果欠佳，案结事不了

诉讼程序反复启动和拖延，诉讼成本昂贵。行民交叉案件一般都要启动两次以上的诉讼，当事人在行政诉讼和民事诉讼之间奔走，在一审、二审和审判监督程序之间奔走，诉讼周期严重拖延，诉讼成本昂贵，当事人和法官都不堪其苦，诉讼程序对公正与效益最优价值的追求也难以实现。

二、外国和我国台湾地区对相关问题的处理

为了能找到更适合中国客观情况的方法来解决行政与民事交叉争议案件，我们有必要用比较的方法对域外的情况进行考察。

（一）法国行政审判中的权限争议法庭和附属问题

法国建立了两个法院系统来行使国家的审判权。设立专门的行政法院，行政诉讼程序与普通法院的诉讼程序不一样，且要求行政诉讼法官除具备公法知识以外，还应该具备行政等多方面知识和经验。普通法院和行政法院是完全独立、互相平行，而没有隶属关系的两个法院，普通法院不能审理行政案件。

法国对两个法院系统经常出现的案件管辖权争议，建立权限争议法庭，进行裁决。当行政法院或普通法院认为某一案件属于对方法院管辖而裁定自己无管辖权，如果这个裁决已经确定，当事人可向对方法院起诉。如果对方法院同样认为自己也无管辖权而应由原来法院管辖时，后一受诉法院应停止诉讼程序，把案件移送于权限争议法庭，由争议法庭决定案件的管辖法院。权限争议法庭的设置在很大程序上解决了因管辖争议对案件推拖而无法进行诉讼程序的问题。

本文研究的交叉争议，法国行政法中称之为附属问题，是指“一个案件本身的判决，依赖于另外一个问题，后面这个问题不够成诉讼的主要标的，但是决定判决的内容。” 对于附属问题的管辖，适用两个原则，一是“作为先决问题处理的原则”，把附属问题作为先决问题，将对附属问题的审查合并到诉讼案件本身管辖权内，由受理主要标的的有管辖权的法院决定，以保持案件管辖权的完整性。这个原则适用于同一系统内部两个法院之间。二是“作为审判前提处理的原则”，把附属问题作为诉讼案件的前提，由按照正常管辖规则对附属问题有管辖权的法院裁决，不由受理主要诉讼案件的法院决定。按照这个规则，普通法院或行政法院在审判中遇到附属问题时，应把这个问题交由另一个系统中有管辖权的法院决定。也就是说，只有不同审判系统的法院之间才有可能出现作为审判前提的附属问题，这与本文探讨的行政与民事交叉争议案件极其相似。

普通法院在审理民事案件过程中，涉及到行政行为，均属于前提问题，由行政法院裁决。但法国还规定了一个例外情况，就是法国行政法上所称的暴力行为。暴力行政是指“行政机关严重地、明显地违反法律、损害公民的财产权和基本自由的物质的执行行为。” 在行政行为被确定为暴力行为后，其管辖权就完全交由普通法院行使，这就扩大了普通法院对行政行为的审判权，在普通法院就暴力行政行为进行审理时，可对行政行为的合法性进行审查，判决行政机关对暴力行为产生的损害结果予以赔偿，还可以命令行政机关停止暴力行为。

（二）德国的系属优先原则

在德国，行政争议案件和民事争议案件分别由行政法院和普通法院审理，二者界限十分清楚。在遇到两个法院系统之间的权限争议时，根据德国《法院组织法》第17条“第一个受理诉讼的法院,应该对该案件是否有审判权作出裁定,如认为有审判权,即开始审理;如认为应由其他法院审理,则应裁定移送该法院审理,受移送的法院不能否认无裁判权”的规定，会在程序上采用系属先到优先原则及移送方式解决审判权的积极与消极冲突。

《行政法院法》第94条规定：“对诉讼争执的判决一部或全部取决于另一法律关系的是否存在，而该法律关系为另一具有诉讼系属的案件的标的，或须由一个行政机关作出确认的，法院可将诉讼中止，直至另一诉讼的审结或行政机关作出所有决定，符合诉讼集中原则时，法院也可根据申请，将审理中止，以便对程序及形式瑕疵作出补正。” 这条规定就体现了德国法关于解决行政民事交叉争议管辖的系属优先原则。系属优先原则就是一个诉讼案件，无论其是私法上的争议，还是公法上的争议，先系属到哪一个法院，哪一个法院就有管辖权。而且在该法院就案件进行裁决之后，其他任何法院不得就同一诉讼标的再作出结果相反的裁判。对于消极冲突，认为无审判权的法院将案件移送给有审判权的法院，受移送的法院不得再将案件移送回原法院，也不能将案件移送给其他法院。

（三）美国的穷尽救济原则

美国是实行一元制司法制度的国家，在美国全部的案件都由普通法院管辖。而且在法院内部也没有行政审判、民事审判的区分，行政案件和民事案件都适用民事诉讼程序进行审理。美国“没有单独的行政诉讼法典，行政案件的审判职能由审理刑民事案件的普通法院统一行使，适用统一的民事诉讼程序和某些特别法规定的专门规则。” 但美国联邦除普通法院主管司法审查之外，国会还设置许多专门法院审理行政案件。而且美国奉行“穷尽行政救济”原则，对于行政行为不服先提起行政复议，对行政复议不服才可以提起诉讼。

（四）日本的争点诉讼和当事人诉讼

日本《行政事件诉讼法》中有争点诉讼和当事人诉讼的规定。所谓争点诉讼，根据《行政事件诉讼法》第45条规定，是指以行政行为是否存在或效力的有无作为前提问题，争议的有关私法上法律关系的诉讼。争点诉讼在日本被定性为民事诉讼，案件的特点是有关行政行为的效力问题成为诉讼中争议的焦点。因是民事诉讼，应适用民事诉讼程序，而因该种诉讼必须以行政行为是否有效作为争议的焦点，所以《行政事件诉讼法》第四十五条规定：“准用行政机关的诉讼参加，释用处分的特别规则，法院依职权调查取证，诉讼中的裁判效力要求行政机关参加诉讼”。争点诉讼中以具有民事争议的当事人为案件的原被告，而行政机关的参加，可就自己的行政行为进行异议申诉。

当事人诉讼是指“有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼，是根据法令的规定以该法律关系当事人中的一方作为被告诉讼以及有关公法上法律关系的诉讼。” 当事人诉讼是日本行政事件诉讼法中明确规定的一种行政诉讼案件类型。

（五）台湾的声请解释

台湾现行的行政诉讼制度与德国、日本相近似，对行政诉讼由行政法院审理，其他法院不得审理。台湾的理论界将决定行政判决结果的情形称为“先决问题”。“所谓先决问题，系指行政诉讼裁判所准据之另一法律关系。”“先决问题系相对于案件之主要问题而言，特定法律关系，如就该法律关系之存否为争讼时，该法律关系为主要问题。反之，如就该法律关系所产生之某一权利义务为争讼时，该法律关系之存否则为先决问题。” 对先决问题的处理，根据《行政诉讼法》第一百七十七条条规定，应先看先决问题是否已经进入民事诉讼程序而采用不同的处理方式。如对行政诉讼的影响的先决问题已处于民事诉讼程序中而未终结，行政法院就应裁定停止诉讼程序；如对行政诉讼有影响的先决问题还未进入民事诉讼程序，行政法院还可以不停止诉讼程序，直接对先决问题自行做出决定，用于案件判决。对于行政法律关系和民事法律关系发生案件管辖权的争议问题，依台湾《行政诉讼法》第一百七十八条的规定，对于案件管辖的争议应声请“司法院”大法官作解释，声请方式有三种一是由“行政法院”或“最高法院”声请解释；二是由当事人声请解释；三是由其他机关声请解释。 如一方法院声请“司法院”大法官解释，解释结果认为应由对方法院管辖，声请法院无管辖权，则声请法院应将案件移送对方法院，受移送法院不得再行移送或作不同之认定。但“民事诉讼法”第一百八十二条第一项规定了当事人合意制度，即“普通法院”就其受理诉讼之权限，如与“行政法院”确定裁判之见解有异，而当事人合意愿由“普通法院”为裁判者，由“普通法院”裁判之。

通过以上对各个国家和地区有关问题的介绍，可以看出在行政与民事交叉争议案件的立法上有以下共同点：

（一）各国在立法和司法实践上都承认行政与民事交叉争议案件的存在，且都力图通过完善立法来解决。

（二）各国在立法上对有关问题作出了具体的规定，以使司法实践具有法律依据。

（三）世界其他各国和地区在审理行政与民事交叉争议案件一般有分开审理和合并审理两种方式。但各国一般认为此种争议案件，先受理的法院较后受理的法院有更多的审理空间，拥有更多的主动权。

（四）在各国立法和司法实践中，对受理的行政案件，经法院判断有需解决的附属问题时，一般从诉讼经济出发，将案件采用合并审理的方式，在便于当事人诉讼的同时，也能提高法院的审判效率。

除了具有以上共同点以外，因各国所实行的法律制度不同，其对行政民事争议案件相关问题的规定和处理也有不同的特点：

（一）法国和德国设立行政法院审理行政诉讼案件，其行政法官除具有法律知识外，一般还拥有比较丰富的行政经验和专业知识。大陆法系不允许普通法院借先决问题扩大其对行政争议的管辖权，是基于行政法院的专业化而带来的诉讼效率的提高。

（二）英美法系国家采取的是再三权分立基础上的一元司法制度，在诉讼中出现行政民事交叉争议的情况，均由普通法院对案件进行一并审理，而不会存在诉讼程序方面的障碍，这是符合诉讼经济原则的，而且也减少了当事人的诉累。

（三）日本的当事人争点诉讼和当事人诉讼最大的特点在于以行政诉讼案件直接解决民事争议，但因其审理原则为解决当事人之间的民事纠纷为主，所以日本的《行政事件诉讼法》虽明文将此类案件规定为行政诉讼，审理的程序和判决还是以民事诉讼规定为主。法院对当事人诉讼所作的判决对民事纠纷的主体和行政机关均具有约束力，因此不会产生民事判决与行政判决矛盾的问题。

三、以案件类型化为构建审理模式之必要

笔者认为行政与民事交叉争议案件的类型是多样化的，则其解决程序方案也应与其类型相适用，以从根本上解决争议，而不能采取一刀切的做法。对于行政与民事交叉争议案件进行类型化考虑是非常有必要的，这样就可针对不同的类型而寻找对相关问题不同的解决途径。

笔者以行政行为的作为分类依据，将行政与民事交叉争议案件经具有代表性的行政确认、行政许可、行政处罚和行政裁决四类案件进行了分析。此四种行政行为是出现争议的主要案件类型，在行政诉讼中的数量一直居于主导地位，且呈上升趋势，因此在本文中笔者也将以此四种行政行为介入民事私法行为形成的行政与民事交叉争议案件为分析对象，来寻找解决相关问题的路径。虽此种建构不具全面性，但对司法实践的操作层面具有积极的意义，如对以上四种行政行为相关的行政与民事交叉争议案件能制定相对规范而系统的审理模式，可解决极大部分的行政民事交叉争议案件。

（一）行政附带民事诉讼为一般的审理模式----适用于行政裁决、行政处罚和行政许可等相关行政与民事交叉争议案件

以行政附带民事诉讼解决行政与民事交叉争议案件在学界是一个很有代表性的观点，但将此程序适用于全部的行政与民事交叉争议案件不能解决相关问题。采用此程序可与现行的《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第61条进行衔接。2010年1月施行的最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条二款也规定“在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理。”最高人民法院虽仍未明确行政附带民事诉讼的程序形式，但进一步明确适用“一并审理”的范围，使行政附带民事诉讼有了更多的法律支持。而且司法实践中有适用行政附带民事诉讼解决行政民事交叉争议的成功案例。1992年某铁合金厂诉福建省专利管理局不服其认定侵犯专利权的案件 ，以行政附带民事诉讼的程序成功审理，起到了对相关案件的示范作用。

行政裁决是行政机关对平等主体之间的民事争议所进行的判断，但因行政权的介入，使行政裁决行为成为一种具有公定力的行政行为，基于对相对人的权利救济和保护，行政裁决作为行政诉讼是可诉的。但在行政裁决中的核心争议是民事争议，因行政机关的行政行为，民事争议已与行政裁决行为产生了密切的联系。在对行政裁决合法性审查的同时对民事争议予以审议，符合诉讼经济和效率的原则。

行政处罚引起的行政与民事交叉争议案件应是一种法律赋予行政机关对行政相对人的竞合行为同时具有行政处罚权和民事争议解决权的情形。所谓行政相对人的竞合行为是指“行政相对人既违反了行政法律法规，又违反了合同义务或者实施了对他人的侵权行为。” 对此类案件，行政机关未行使民事争议的解决权时，应该以行政附带民事诉讼的程序保护受损害一方的权利。

行政许可是一种形成性的行政行为，赋予行政相对人以从事特定活动的权利。行政许可的效力不仅及于行政相对人，还会对其他利害关系人的权利义务产生影响，其他利害关系人会因行政许可行为被授益或增加负担。在因行政许可形成的行政与民事交叉争议案件中，对行政许可的行政行为的合法性的审查始终居于主诉的地位，而民事争议的解决则依赖于行政诉讼。

（二）民事诉讼为特殊的审理模式------适用于行政确认类的行政与民事交叉争议案件

房屋权属登记是一种准行政行为，是行政机关出于对公民不动产物权管理的目的，根据法律、法规的规定，依据相对人的申请而对物权的所有和变动进行的记载。这种登记行为完全不同于其他典型的行政行为，它不是对民事状态和结果的行政管理，而是对于现实存在的法律关系或法律事实的状态的明示。行政登记不会导致权利、义务的变化，只是审查既定的事实是否符合法定登记条件，对于符合条件的就予以登记并对公众公开。登记机关只是进行如实记载的工作，而不会运用行政权力赋予行政相对人以权利或课以义务。房屋登记等行政确认行为是根据制定的法律规定产生了行政登记的法律效果。行政机关对于登记事项的真实性仅进行程序上的审查，而不会运用行政权进行识别和判断。准行政行为是不直接产生法律效果的行为。准行政行为虽然也产生法律效果，但是准行政行为产生的法律效果并不具有直接性。行政主体虽然作出准行政行为，但要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。准行政行为本身并不产生必然的、确定的、即刻的法律效果，只有当新的事实出现时，或者其他主体作出与该事实相关的行为时，处于休眠状态的的效果意思才表现出其对外的法律效果特性。

根据以上分析，权属登记行为不属于行政行为，故在行政诉讼中应属于不可诉的 。在日本有不动产的注册登记，日本学者即将其归入准法律行为的行政行为，而因登记的法律关系发生纠纷时，允许法院在有足够证据的前提下，无须经行政诉讼而直接推翻其效力。

在房屋权属登记相关的行政与民事交叉争议案件中，一般是已进行产权登记的房屋归属问题存在争议，行政机关对涉案房屋进行的登记行为虽对房屋归属的认定具有一定影响，但房屋是否进行了权属登记不会对民事争议的成立构成影响。

以民事诉讼解决房屋权登记产生的行政与民事交叉争议案件，就会涉及到以民事诉讼的程序审查房屋登记这种准行政行为的合法性问题。在民事诉讼中可将权属登记作为优势证据进行审查，在具体审理中应以《民事诉讼法》和最高人民法院关于审核证据的司法解释为依据，对权属登记行为进行全面审查。

工伤认定和交通事故认定都属于责任确认的形式，在民事诉讼中，这两种确认与鉴定在性质、作用和证明力是都是一样的，只是作出这两种确认形式的鉴定的是两个行政机关而已。交通事故责任认定是公安机关出于对交通秩序管理的需要而作出的一种行为，在民事赔偿中，它的作用是对交通事故发生时事实的一种客观上的固定，来防止因时间的变化而造成证据的灭失。在事故当事人的责任认定上，法官可以依据民事诉讼法的相关规定，通过对事实的分析和证据的审查而进行判断。2004年的《道路交通安全法》第七十三条“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据”的规定，也是立法机关对交通事故责任认定是一种证据的观点的确认。对于交通事故责任认定，《道路交通安全法》第七十三条规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据”，在其中明确交通事故认定书是处理交通事故的证据，这也就对交通事故责任认定的可诉性与否争论有了一个明确的结果。

对于工伤认定，《工伤保险条例》规定“对工伤认定结论不服的，可以依法申请复议，对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼”，明确了在复议前置后，对工伤认定可提起行政诉讼。但当事人在提起民事诉讼时，是否以工伤认定为依据和结论呢？当事人是否可以在民事诉讼中对工伤认定结论提出不服的申辩意见呢？事实上工伤认定是受伤害职工获得工伤保险的一个前提，而非是得到民事赔偿的必须条件。所以在对当事人提起的有关工伤待遇的民事诉讼，即使对行政机关所作的认定结论发生争议，法院也可直接基于事实和证据对受伤害的劳动者和用人企业的关系及对所受伤害负有的责任问题进行认定。