论文提要：

在我国现行的三大诉讼法中，民事诉讼法、刑事诉讼法均有适用简易程序的规定，在审判实践中发挥着重要的作用，是法的效率价值的体现。1989年制定的行政诉讼法距今实施已有二十多年，因为当时的社会和历史等因素，在行政诉讼法中将简易程序的适用排斥在外。法的价值有很多种，效率价值是其中重要的一项。在行政审判中一律适用普通程序不可避免地造成了诉讼周期过长、诉讼程序繁琐、诉讼成本高昂，这些都增加了当事人的诉累。在目前各地法院行政案件收案数急剧增加的情况下，制定简易程序符合方便、快捷、高效的审判要求，可以有效缓解案件积压的现状。同时，二十多年来大量行政审判经验的积累和国外的司法实践也为我国增设行政诉讼简易程序提供了理论保障。

以下正文：

一、行政诉讼简易程序运作现状分析

最高人民法院在《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》（法发【2009】14号文）中首次明确提出要“完善行政诉讼简易程序，明确适用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则”。之后不久，最高人民法院发布了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法【2010】446号，以下简称《通知》），对简易程序试点的具体运作提出了若干意见。在《通知》发布前后，全国部分基层人民法院已经开始着手进行简易程序的试点工作，并取得了较好的法律效果和社会效果。例如山东省青岛市市南区人民法院设立了多元化的行政审判简易程序，分为独任制的简易程序和普通程序的简易审程序二种。根据《行政处罚法》、《行政许可法》规定适用简易程序做出的行政处罚、行政处理案件，要求行政机关履行颁发许可证、发放抚恤金等法定职责的案件，行政裁决、行政登记、行政奖励、行政受理等案，以及其他案情简单可以适用简易程序审理的案件。对采用独任制程序审理的行政案件，由一名法官进行审理，并当庭裁判；同时要求人民法院自立案之日起三十日内做出裁判。浙江省温州市鹿城区人民法院规定：除治安拘留等七大类重大行政诉讼案件，其余案件在征得当事人同意后，由法官适用简易程序独任审理，可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件、手机短信等简易方式传唤各方当事人、证人，一般一次开庭并当庭宣告裁判。同时，审理期限不能超过45天。海南省的六个基层法院包括海口市龙华区法院、美兰区法院、三亚市城郊法院、琼海法院、文昌法院、儋州法院规定：行政诉讼简易程序适用于基层人民法院审理的事实清楚、权利义务明确、标的额小、社会影响较小、争议不大的简单行政案件。基层人民法院适用第一审普通程序审理行政案件，当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院立案庭审查同意的，可以适用简易程序进行审理。适用简易程序审理的案件，立案后可以先行行政协调，达成和解的可不经审理程序。人民法院不得违反当事人自愿原则，将普通程序转为简易程序适用简易程序审理的行政案件，除人民法院认为不宜当庭宣判的以外，应当当庭宣判 。

从上述全国各地法院的行政诉讼司法实践以及《通知》可以看出，修订《行政诉讼法》加入简易程序是种大势所趋，是便于诉讼、便于法院行使审判权的集中体现。无论何种案件，如果简易程序审理达到了与适用普通程序审理相同的法律目的，那么可以说简易程序的适用则更加合理。公正与效率有时是一对矛盾体，不时发生着冲突，在程序选择上有时会陷入两难境地。一方面既要时刻保持着法律的至上要求——公正，一方面又会给当事人拖入漫长的苦等中。简易程序的出现，好似花丛中的绿叶，与普通程序交织辉映在一起，共同保证公民诉权的实现。我们说如果简易程序具备了正当程序的一般要求，则公正的实现也有了有效保障。

二、行政诉讼简易程序的必要性分析

行政诉讼制度创设之初，由于受到当时政治、经济、社会等诸多因素的影响，案件的数量相对于民事、刑事案件来说是比较少，案件积压问题存在也不明显，民告官的诉讼在当时还属于较敏感的政治问题，加之依法行政的水平不高、行政审判制度新创，行政审判人员的整体素质尚待提升，一大部分的行政案件还都需要提交审判委员会讨论决定，在这样一种现实情况下，对所有的行政案件一律组成合议庭、适用普通程序予以处理，有利于保证行政审判质量，防止司法腐败、化解职业风险 。然而，任何诉讼程序的设计都不仅仅是一个单纯为了解决纠纷的问题，而是涉及到如何通过审判程序实现司法的公正与效率的问题。现代诉讼制度的发展特点已经表明，效率价值己成为现代司法制度的重要价值目标。正因为如此当今世界的许多国家均区别不同情况，对诉讼案件予以类型化处理，实现繁简的合理分流，在促进司法公正的同时，实现司法的效率目标。我国现行对行政案件一律组成合议庭、适用普通程序进行审理的做法，虽然有利于实现行政案件的审判公正，但随着经济的发展和公民权利意识的不断增强，行政诉讼案件也在大幅度增加，这种对所有行政案件不分繁简，一律适用普通程序的做法显然已无益于行政审判效率的实现，同时，也不利于对当事人获得及时裁判这一诉讼权利的保护 。通过对诸多学者文献的研究，笔者认为，行政诉讼简易程序具有以下几个优点：

（一）、是充分保障行政相对人诉讼权利的要求。

行政诉讼简易程序能够满足更多公民在其合法权益遭受到行政行为侵犯的时候得到更为充分的司法救济。人民法院作为实现社会正义的最后一道防线，是各种矛盾和纠纷的最终裁决者，“如果纠纷当事人因经济或其他原因无法接近法院，那么再完善的诉讼制度，对他们也仅仅是一种虚无的‘保障’，并无任何实际意义。 ”在现实审判实践中，诉讼权利的行使，还要考虑到经济成本的影响。正如日本学者棚獭孝雄所说，“在讨论审判应有的作用时不能无视成本问题。因为无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望” 。比如在现实实践中，经常会遇到标的较小的行政纠纷，当事人面对的是诉是忍的两难境地。如果选择诉讼，当事人可能付出大量的时间、精力投入其中，与所要追求的诉讼目的相比则是明显的“赔本买卖”，但如果当事人因为程序复杂而不提起行政诉讼，选择了沉默，则内涵了对行政侵权行为默认，会造成对违法行政的放纵和社会怨气的增加。因而，设立简易程序，赋予相对人一种要求法院及时裁决行政行为是否合法的简易便捷的救济途径是十分必要的 。只有降低了诉讼成本，有效合理地节省公民的诉讼时间和投入的金钱，才能使当事人真正有效的行使权利。

（二）、是实现行政管理高效运行的需要

现代社会行政管理的生命是迅速、及时，高效。在快节奏的现代社会，行政管理行为必须迅速、及时。行政诉讼作为保障人权的有效途径，在保障公民权益这个问题上义不容辞。但行政诉讼在一定程度上就是对行政权运作的制动，不可能不减低行政效率。复杂而漫长的审理程序势必会影响行政争议的迅速解决，影响行政管理效率，不能及时有效地维护和监督行政机关的行政行为，更不能有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益。而简易程序的目的在于速审、速结，简化办案程序，提高办案效率，降低诉讼成本。行政诉讼简易程序所具有高效、快捷解决行政争议的特性，不仅提高了行政诉讼程序运行机制的效率，使行政纠纷及时审结，同时可以确保行政管理高效运行 。

（三）、是缓解行政案件数量增多与司法资源缺乏矛盾的需要

在我国，司法资源短缺已是一个不争的事实，其中尤以行政审判最为突出。在很多基层法院的行政审判庭，还存在着一庭一人、两人的现象。相对于人力资源严重缺乏的这种情况，行政案件的数量却在以每年百分之十五左右的速度增长。据统计，1990年至1999年9月，全国各级法院共受理一审行政案件526709件，共审结了一审行政案件498670件，结案率为94.7％。2000年至2006年，各级人民法院共受理一审行政案件639736件，平均每年比前10年年均受案数上升16.78％ 。我国幅员辽阔，人口众多，县级以下人民政府下辖行政机关数量众多，这些行政机关在从事行政管理活动的过程中，不可避免地会与行政相对人发生行政纠纷。而且，在我国政府实行行政体制改革的现阶段，广大的政府工作人员并未完全摆脱几千年来封建官僚主义思想的束缚，依法行政的观念还未自发形成，因此，行政机关在行政管理过程中侵犯相对人合法权益的现象在相当长的时期内还会大量的存在 。行政诉讼简易程序虽不能在根本上缓解法院行政案件积压、人力资源匮乏的矛盾，但在审判要求上可以对诉讼激增的释放起到解压的作用。

三、其他国家或地区有关行政诉讼简易程序的基础理论

（一）、我国台湾地区

我国台湾地区在行政诉讼简易程序理论方面的研究是站在世界前沿的，其在行政诉讼法（1998年修订）中对简易程序的适用标准和操作规则做了详细规定。该法对适用简易程序案件范围进行了分类：一是以诉讼价款或者标的额为标准；二是以行政机关所作处分为警告、告诫等性质轻微的处分为标准；三是法律明文规定适用简易程序的案件。该法在第229条详细规定了适用简易程序的案件，其中包括：1、关于税捐征事件涉诉，所核课之税在新台币3万元以下者；2、因不服行政机关所为新台币3万元以下罚款处分而涉讼者；3、其他关于公法上财产关系之诉讼，其标的之金额或价额在新台币3万元以下者；4、因不服行政机关所为告诫、警告、记点、记次或其他类似之轻微处分而涉诉者；5、依法律之规定应用简易程序者。同时，该法在第231条至236条中，对简易程序进一步做出明确规定，主要有：1、简便的言词起诉。第231条规定，起诉及其他期日外声明或陈述，概以言词为之。由法院对言词起诉制作成笔录，替代诉状并送达给被告；2、独任制的审理形式。第232条规定，简易诉讼程序得由法官一人担任案件的审理；3、书面审理形式。第233条规定，简易诉讼程序的裁判得不经言词辩论为之。行言词辩论者，其言词辩论期日之通知书，应与诉状或第231条第2项之笔录一并送达于他造；4、简化的判决书。台湾地区行政诉讼法第234条规定，判决书内之事实、理由，得不分项记载，并得仅记载其要领；5、上诉和抗告受到限制。第235条规定，对于简易程序之裁判提起上诉或者抗告，须经最高行政法院之许可；6、其他程序性规定。第237条规定，民事诉讼法第430、431、433条之规定，于本章准用之。由于民事诉讼简易程序规定更为详尽，只要不属于性质不相容或因技术上的原因不能适用的外，都准用民事诉讼简易程序的规定 。

（二）、德国

在德国的行政诉讼法律制度中本没有简易程序的规定，以前基于德国人严谨的性格其行政诉讼程序亦繁杂多样，由此导致行政法院积压案件过多。为合理分配司法资源，提高诉讼效率，德国在1997年修改了行政法院法，设立了法院裁决和范例诉讼两种简易制度。法院裁决程序适用于诉讼案件在事实上或适用法律上并无特别困难，或者事实之内容已确定的案件。范例诉讼程序则通过将预先设定的、格式化的程序，适用于大量性质或内容相同的批量诉讼案件，既减轻了法院的压力，又方便了当事人诉讼。其行政诉讼简易程序的特点主要在于：1、一审、二审均可以适用简易程序。一审适用简易程序，一般是由一个法官进行独任审判。二审适用简易程序，一般也是由一个法官审理，但也可以由三至五个法官组成合议庭审理，二审适用简易程序的条件是一审中事实比较清楚，且经过当事人同意；2、对于案件是否适用简易程序审理，法律排除了当事人的选择，德国行政法院法第6条规定对法院做出的将诉讼指定独任法官适用简易程序审理的决定，当事人不可有异议；3、可以将简易程序转为普通程序。已经用简易程序审理的案件，在审理过程中发现不应当适用简易程序的，独任法官可以将案件移交法院用普通程序审理，对于独任法官移交法院审理的决定，当事人不可争议，案件移交后不得再次改用简易程序审理；4、诉讼过程可以实行简化，例如在起诉方式、答辩形式、判决文书及送回方式上 。

（三）、法国

法国的行政诉讼程序建立较早，在其法典中没有明确的简易程序概念，因此也没有明确的简易程序条文，但法国行政诉讼简便化的理念在很多制度中得以彰显。例如法国1973年的行政诉讼法典中规定：每个行政审判庭设一名审判长，三名行政法官。对行政案件的判决原则上由三名行政法官合议做出，某些简单的行政案件也可由一名行政法官代表单独判决 。在法国的行政诉讼中还广泛适用书面审查制度，即法官通过查阅案卷材料和双方当事人的诉状，审理裁判案件，这就节省了通过开庭审理案件而花费的大量时间，既而使行政诉讼程序变得简便、迅速。

四、构建行政诉讼简易程序的具体设想

(一)、适用行政诉讼简易程序的案件范围

从世界范围来看，简易程序适用范围的确定标准以及规定模式不尽相同。如1997年修改后的德国《行政法院法》第84条第1款规定：“如果案件显示出没有特别事实或者法律上的困难，案情清楚的，法院可以不经过言词审理，通过简易判决直接进行裁判，决定前须听取参与人的意见。”法国《行政法院法》在事实上采取了由法官对行政案件简易程序的适用范围进行自由裁量，法官针对简单的行政案件可以适用简易程序进行审理。我国台湾地区行政诉讼简易程序的适用范围为：所核课之税额在新台币3万元以下的涉税案件；因不服行政机关所为新台币3万元以下罚款处分而涉诉者；其他关于公法上财产关系之诉讼，其标的之金额或价额在新台币3万元以下者；因不服行政机关所为告诫、警告、记点、记次或其他相类之轻微处分而涉诉者；依法律之规定应适用简易诉讼程序者。从国内角度看，我国《民事诉讼法》第142条规定事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件适用简易程序进行审理。2003年颁布的《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》也没有进一步细化民事简易程序的适用范围问题，在司法实践中我国民事诉讼简易程序受案范围存在较大的弹性。1996年修改的《刑事诉讼法》规定简易程序适用于被告人可能被判处3年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金的案件。最高人民法院、最高人民检察院和司法部于2003年联合发布《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》和《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见(试行)》，上述文件的实施引致简易刑事程序实践的两个变化：一个变化是程序简化的案件范围得到扩展。普通程序简易审的适用范围是被告人可能被判处3年以上有期徒刑、无期徒刑以下刑罚的案件，与简易程序的适用范围相结合，简易刑事程序已成为刑事审判的通常程序 。我国《行政处罚法》和《行政许可法》也规定了相应的简易程序制度，如《行政处罚法》第33条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场做出行政处罚决定。《行政许可法》第34条规定，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场做出决定的，应当当场做出书面的行政许可决定。在最高人民法院的《通知》中规定三类案件可以适用简易程序进行审理，同时排除发回重审、按照审判监督程序再审的案件，从规定模式来看，《通知》关于受案范围的规定采用“概括——列举——排除”的模式。该《通知》在受案范围上显得过于原则，一方面扩大了法院的自由裁量权，另一方面因受案范围过于狭窄导致大量案件无法实现真正的繁简分流。笔者认为，行政诉讼简易程序的肯定适用范围可以归纳为以下几个：

1、标的较小的案件。如果行政行为涉及的金额小，相对人考虑到各种成本问题，一般会放弃诉讼，这样司法只是在理论上对于所有人可以接近，设置低廉、快捷的简易程序，能够保障当事人在事实上接近司法 。笔者认为，不服行政机关数额在1000元以下的税收、罚款、收费等行政行为的案件应当适用简易程序审理，有利于对当事人合法权利的及时保护。

2、行政机关适用简易程序做出的行政处罚、行政许可的案件。这类案件一般案情都比较简单，影响较小，容易审理，用简易程序审理对正确认定事实、适用法律一般没有影响，且双方当事人也都希望能迅速结案，所以出于效益的考虑当采用简易程序处理。

3、起诉人在诉状中对行政行为认定事实没有异议仅对法律适用或执法程序有异议的案件。和事实争议相比，对法律适用、执法程序的审查比较容易，适用简易程序审理既能保证案件的正确审理又能保证案件快速、廉价的审结，起到了及时维护公民法人合法权益的作用。

4、行政行为已经被确认违法，当事人单独提起行政赔偿且数额不大的案件。

5、当事人合意选择并申请适用简易程序的案件。

6、其它可以适用简易程序的案件。由于行政行为的复杂性，不可能穷尽所有适宜用简易程序的案件，而且随着社会的发展不断有新类型的案件出现，而法律具有相对的稳定性，滞后性，不可能及时加以修改，所以用一个兜底条款来对此进行处理。

除了肯定式列举范围之外，对于以下几类案件不适宜用简易程序审理的，应当在立法中明确加以排除，除《通知》中已规定的发回重审、按照审判监督程序再审的案件外，还应包括：

l、限制公民人身自由的案件。人身权是公民最基本的人权，凡涉及公民人身权的，都应该审慎对待，必须用正规、严谨的普通程序审理。

2、具体行政行为所涉及的金额巨大或对原告的生产生活造成重要影响的，这些案件的判决结果可能对公民、法人及组织产生关键性的影响，所以必须慎重裁判，必须适用普通程序审理。

3、具体行政行为在当地有重大影响的或涉及公共利益。

4、集团行政诉讼或两个以上被告的行政案件。

(二)、行政诉讼简易程序的具体制度

借鉴我国台湾地区和国外行政诉讼法以及我国民事诉讼法简易程序的规定，行政诉讼简易程序可以作如下的具体制度安排：

1、简洁、方便的起诉方式。

在我国民事诉讼法和刑事诉讼法自诉中均允许口头起诉。行政诉讼法及以后的司法解释中没有直接明确规定允许口头起诉，因此，有的学者认为行政诉讼法排除了口头起诉的可能。笔者认为，如果要在行政诉讼法中加入简易程序制度，允许行政相对人口头起诉是不能缺少的。起诉是公民行使诉权的一种基本形式，在我国的农村地区，还有很多人不识字、又请不起律师代理，不允许口头起诉，就是变相剥夺了这些人的诉权。所以应当明确规定原告既可书面起诉，也可以口头起诉。原告以口头形式起诉的，应当制作笔录，起诉人确认无误后进行签名，起诉笔录具有与起诉书的同样的法律效力。

2、简化受理程序。

一审人民法院决定适用简易程序审理行政案件，应当在立案之日起三日内将起诉状副本或依据原告口头起诉制作的笔录送达给被告，被告在收到起诉状副本之日起三日内向人民法院提交答辩状，法院在收到答辩状之日起三日内将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院对案件的审理。

3、传唤当事人、通知证人的方式简便，可以采用口头、电话等方式。

一审法院审理简易程序行政案件，可以用简便的方式通知、传唤当事人，如口头、电话、传真、电子邮件等方式，但是采用这些方式传唤，必须经当事人确认，在没有证据足以证明当事人己经收到的情况下，不能作为原告撤诉和法院缺席判决的根据。

同时可以设置一次合法传唤制度。我国《行政诉讼法》第48条规定，经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉，被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。为进一步提高审判效率，在适用简易程序时，可以规定经一次合法传唤无正当理由拒不到庭，即对原告视为申请撤诉，对被告做出缺席判决。

4、简化审判组织。

可以参照民事、刑事诉讼程序那样由法官一人独任审判，而不需要像普通程序那样由三名法官或法官、陪审员组成合议庭。

5、庭审程序简化。

独任法官可以根据案件的具体情况，在庭审中简化审理手续和步骤，法庭调查和辩论可以同时进行，而不受普通程序中各阶段顺序的限制。并且，强调非因特殊原因，原则上一庭结束。这样，不仅可以降低当事人的诉讼成本，促使当事人提高庭审过程中举证、质证的主动性，还可以强化审判人员的责任意识，提升庭审质量。

6、缩短审理期限。

适用简易程序审理行政案件首要目的是为了方便、快捷，提高办案效率。因此，其审限不宜过长，将审限控制在45天为宜。如在审理中发现案情复杂，45天内不能正常审结，则可将案件转为普通程序。

7、简化裁判文书制作。

人民法院对法律文书的制作有着严格的要求，为此法官们往往要在制作法律文书时倾注相当多的精力，适用简易程序的行政案件的裁判文书不应如此耗时、耗力。简易程序在审理上的特点就是简单、快捷，主要是突出快收、快审、快结。为充分体现简易程序的特点，提高办案效率，应该简化判决书的制作，裁判文书的内容仅需记载双方争议的事实和主要理由，而无须记载全部事实和全部理由，对当事人双方均无异议的事实，可不在裁判文书中罗列。最高人民法院也可根据不同种类案件的共性制做出格式化的裁判文书，使用时根据相应情况完成填写即可。

结语：

时间就是生命，效率就是金钱。随着社会主义法治进程的不断推进，法效率价值越发显得格外重要。相对较十年或是三、五年前，法院目前的受案数量仍呈爆炸式增长，但法院人员编制却几乎没有得到加强，人民法院面临着越来越繁重的审判压力。鉴于此，我国越来越多的学者专家呼吁应当在行政诉讼中设置相应的简易程序。以最少的成本投入，满足人们最大的需求，正是构建行政诉讼简易程序的意义所在。最后引用美国学者庞德对法律的一句意味深长的话作为本文的结束语：“为了理解当下的法律，我满足于这样一幅图景，即在付出最小代价的条件下尽可能地满足人们的各种要求。我愿意将法律看成这样一种社会制度，即在通过政治组织的社会对人们的行为进行安排以满足人们的需求为条件而尽可能地满足社会需求——即产生于文明社会生活中的要求、需要和期望——的法律制度。”