论文提要：

现代社会，警察执法已经嵌入人们社会生活的方方面面，其中盘查是其最日常的勤务和职权。前段时间广受关注的北京雷洋案和深圳逛街女孩案，将警察盘查权带入到人们热议的视野。

警察盘查制度旨在维护公共秩序并增进社会福利。反过来，警察实施盘查实际上构成对公民的扣押，涉及对公民权利和自由的限制。对任何一个法治国家而言，又都不能不审慎而为之。现代法治国家均为警察盘查权的启动设定了严格法定标准，使得警察和公民都清晰地知道各自权力/权利的界限。

在我国，盘查制度在实践中同样发挥了积极重要的作用，但《人民警察法》在赋予警察盘查权的同时，更多考虑了盘查的治安防治性，而缺乏对盘查程序的必要控制，尤其是盘查启动标准单一并且不甚明确，造成任意盘查、滥用盘查，侵犯人权现象时有发生，超出了公民对国家干预行为的容忍限度。规范警察盘查执法行为，合理平衡国家公权与公民私权，加快建设法治社会在当下是何等紧迫必要。

通过梳理揭示域外法治国家盘查法制运行基本规律，结合我国盘查立法执法实践，笔者认为，我国盘查权启动标准的设置应当尊重警察盘查的内在认知规律，合理借鉴域外国家支撑盘查制度的法治理念，用“合理怀疑”标准取代“有违法犯罪嫌疑”标准，明确警察启动盘查应遵循的原则，合理构建盘查启动的双层标准模式，并通过必要的司法审查为盘查启动进行指引，避免警察肆意启动盘查，使其在维护社会秩序的同时更好的保护公民合法权益。

全文共9384字（包括脚注）。

主要创新观点：

警察盘查权的启动应当设定严格的法定标准，本文通过对主要法治国家立法和理论的梳理以揭示盘查法制运行的基本规律，结合我国盘查权的立法执法制度以及近些年来发生的典型盘查案件，认为我国警察盘查权启动标准单一且不明确，不符合一般认知规律，容易造成警察执法障碍和公民权利受损。因此，在遵循自然人的一般认知规律和警察行使盘查的内在认知规律下，我国盘查启动标准有必要用“合理怀疑”标准取代“有违法犯罪嫌疑”标准，明确警察启动盘查应遵循的原则，合理构建盘查启动的双层标准模式，通过必要的司法审查为盘查启动进行指引。

以下正文：

一、问题的提出

2016年5月7日晚，中国人民大学2009级硕士雷洋离家后身亡，北京昌平警方称其涉嫌嫖娼被抓后因突然身体不适经抢救无效死亡。事件离奇的情节引发雷洋家属及其校友强烈质疑，加上证据链的缺失，在“标签”与删帖的双重刺激下，此次事件迅速发酵成为一场公共事件。有人认为是“刁民”抗法，更多人怒斥“恶警”滥权。6月30日，北京市人民检察院第四分院向雷洋死亡案件涉案警务人员及其家属、雷洋家属及双方聘请的律师依法告知了雷洋尸检鉴定意见，认为涉案警务人员在执法中存在不当行为，对邢某某、周某以涉嫌玩忽职守罪依法决定逮捕[][①]。自此，轰动一时的雷洋案终于有了初步调查结果。

同样是在今年6月，一段视频刷爆朋友圈，在深圳两名女孩过马路时被警察盘查，由于没带身份证，被强制传唤，硬拉上派出所。视频显示，民警一边开车，一边与后座两名女子争吵，言辞激烈并不时出现侮辱性词句。此事在网络上引发了大量讨论，围观群众纷纷各抒己见，有网友质疑“两个女孩好端端在街上，就被盘查身份证，警方是否太随意”？不日，深圳宝安警方发布通告称：民警陈某在执勤过程中言语失当，存在过错。已对该民警作出停职处理。分局领导和当事民警已向两名当事人作出诚恳道歉[][②]。

从北京小区到深圳路口，一个匆匆而行的男子因抓嫖盘查而离奇死亡，两个悠闲逛街的女孩因身份盘查而被强制传唤。一时间里，警察违规违法执法的负面新闻频频发生并被曝光，伴随着互联网瞬间传遍全国各地，将我国警察形象和警民关系冲突一次又一次推到风口浪尖。这或许不单单源于事件本身，同多年来权力机关个别人员违法办案和违法执法形成了一定量的积累有关。规范警察执法行为，合理平衡国家公权与公民私权，加快建设法治社会在当下是何等紧迫必要。以上两个案例都因警察盘查而起，与我们日常生活如此之近、如此密切相关，在热议并坚持寻求事件真相的同时，我们更应该从制度上探寻警察在什么情况下可以对公民进行盘查、警察盘查的界限在哪里[][③]？因为界限之外是我们每个公民个人自由和幸福。

二、警察盘查权的定性与界限

一般而言，盘查是指人民警察为防止社会危险的发生，依法于特定公共场所对行为嫌疑的人员进行截停、盘问、检查的一项行政强制措施，是一种具体行政行为。截停即要求相对人停止行动；盘问即盘诘相对人相关问题或事项；检查包括检查身份和检视搜查相关区域。实践中盘查可能是上述三种动作中的一种，也可能是其中两种或三种行为的混合[][④]。警察盘查权具有以下几个方面的性质特征：

（一）警察盘查权是一种行政调查权

盘查之启动并非明确针对刑事案件，亦非警察保存被告或者搜集犯罪证据的手段，因此盘查非属犯罪侦查的司法活动，而是调查有无违反秩序或者犯罪的治安预防行为[][⑤]。盘查的目的在于发现、确认盘查对象有没有违法犯罪嫌疑，防止危害行为发生，是行政上的调查手段，并不是对当事人最终权益的处分。因此，盘查是警察及时预防、发现和打击违法犯罪活动而进行的行政调查活动，本质上是一种行政调查权。

（二）警察盘查权是一种紧急强制权

警察在巡逻时往往遭遇打架斗殴事件，或者有受害人报警并指认某人为实施违法犯罪行为，或者遇见某人正符合通缉令所绘样貌的人等突发以及其他需要紧急处置的情况，因而需要启动盘查。也即，紧急情况是盘查权的启动行使的一项合理依据。同时，警察依法进行盘查，是出于维护公共安全、公共利益的需要，这种职务行为对被盘查人来说是单方面的，它不以盘查对象负有事先的义务为前提，被盘查人负有容忍的义务，不得随意拒绝。因此，这种调查活动又是带有强制性的。

（三）警察盘查权是一种自由裁量权

盘查作为一项现场实施的即时行政措施,具有很大的自由裁量度，并且其实施程序有着较大的自主性和相对简便性。实践中，警察实施盘查往往是根据“经验”，一些经验丰富的警察通常能够根据一个人的表情、眼神等，判断出其是否具有违法犯罪嫌疑人，实践中不少违法犯罪嫌疑人就是这样被查处的[][⑥]。但是，“经验”又是一个没有确定标准和规范约束的概念，这就造成盘查对象会被以“经验”为由随意扩大，而传统的“宁可冤枉好人,也不放过坏人”执法思想观念更容易加剧这种任意性，放大自由裁量的尺度。

此外，盘查权所包含的截停、盘问、检查等方面权力与刑事侦查中的逮捕、讯问和搜查并不相同，但却十分类似，均涉及到对公民基本权利的干预和限制。例如，在截停过程中，涉及到公民的行动自由权；在盘问过程中，涉及到公民的资讯自主决定权和隐私权；在检查的过程中，涉及到公民身体权和财产权。正是基于上述属性特征和牵涉权益，警察盘查权一旦被滥用或者逾越法定的界限，必将导致公民权利受害、人民福祉受损。另一方面，如果过度、苛刻地控制将使得盘查寸步难行，严重折损盘查实效性，同样不利于维护公共秩序增进社会福利。因此，对盘查权启动界限和尺度的把握，不仅考验着一个国家警察执法能力和立法科学性，更折射出国家的法治精神和法治理念。

三、域外国家警察盘查权启动标准及法治原理

为合理平衡社会公共秩序与公民个人权利，并规范警察执法行为，现代法治国家均为警察盘查权启动设定了严格的法定标准，使得警察和公民都清晰地知道各自权力/权利的界限。

（一）美国的“合理怀疑”标准

美国将盘查启动标准界定为“合理怀疑”，其主要[][⑦]依据是1968年美国联邦最高法院就“特里诉俄亥俄州案[][⑧]”作出的判决。美国法院认为，只要在当时的情境下，一个理性的谨慎的人能够确信其安全或者别人的安全处于危险之中，就可以实施盘查[][⑨]。也即，“合理怀疑”标准是指警察依据其执法经验，所作合理推论或推理，形成合理怀疑，但警察仅仅是主观上猜测或预感不足以形成合理的怀疑。“合理怀疑”的决定性要件在于利益权衡法则，即权衡政府行为的必要性与政府行为对公民所带来的侵害。其中，公民的利益是其有权自由在公共场所上行走或者指定场所出入，且不受警察肆意的侵犯；政府的利益是预防犯罪、侦查实效性与保护警察安全[][⑩]。换言之，“合理怀疑”标准以权衡的方式赋予了警察更多的行动自由权，而且是以警察的行为在当时情形下是否合理为判断标准，所以即便是公民无任何嫌疑行为，警察仍然可能对公民进行盘查。

（二）日本的“合理判断后有相当理由”标准

日本将盘查启动标准界定为“合理判断后有相当理由”，其依据是《日本警察官职务执行法》第二条第（一）项，即警察在执法巡逻过程中如发现有举动异常并且结合其他周围情况合理判断，认为有足够理由支撑判断相对人有犯罪嫌疑或有即将发生犯罪行为的嫌疑，或者相对人对上述两种情况下的犯罪知情，则可将相对人拦停盘问。法条中的“举动异常”表现为言谈举止、携带物品等皆与犯罪状态相关，而“其他周围的情况”指与犯罪作案时间为深夜、所处的戒备状态等犯罪状态[][11]。需要注意的是，盘查在日本被划分为职务询问、汽车询问和对公开场所之进入三种类型。在全面车检情况下，可用“盖然性[][12]”标准取代“合理判断后有相当理由”标准。

（三）英国的“怀疑的合理根据”标准

英国将盘查启动标准界定为“怀疑的合理根据”，其依据英国1984年颁布的《警察与刑事证据法执行守则A》相关法律解释。“怀疑的合理根据”是警察基于客观事实并结合时间、地点、人物，考虑有嫌疑的携带物品等相关要素作出的判断，这种判断必须基于具体案情，而不是警察的主观凭空臆测。可见，在盘查的启动上，英国警察认为某人的犯罪嫌疑达到“怀疑的合理根据”时，即可采取盘查措施。同时，为了避免盘查权被滥用，警察进行盘查时必须坚持两个标准：“一般人的标准”和“非歧视性标准”。“一般人的标准”指的是一个普通的、正常的、理性人都会认为被盘查对象有犯罪嫌疑；“非歧视性标准”，是指一个人的年龄、肤色、服式、发型或者前科都不是引起合理怀疑的充分条件[][13]。

以上部分域外国家在界定盘查启动标准时用语表述虽然不大一致，但支撑制度的法治理念却是相通的。其一，从表述来看，或为“合理怀疑”，或基于报警、现场状况等“合理根据”，均对警察启动盘查权进行了门槛式的限制。这就要求警察决定启动盘查时，必须基于可靠的情报或信息，按照一般理性人的标准，以此作出相对人极有可能实施了违法行为或通过行使权力能够得到相对人违法犯罪的判断。这种判断标准，较为符合人的认识过程，反映了人的认识过程中主客观的统一，既有利于发挥警察盘查时的主观能动性，又有助于限制警察恣意的怀疑[][14]。其二，盘查启动标准要求的证明力都较低。由于盘查处于违法犯罪侦查前的阶段，警察所掌握的相关信息最为匮乏，案件事实处于最大的不确定状态，警察只能从涉嫌违法犯罪的表面“征兆”中去获取信息[][15]。因此，无论是美国的“合理怀疑”标准，日本的“合理判断后有相当理由” 标准，还是英国的“怀疑的合理根据” 标准，在证明标准体系中都处于证明力较低的层级。其三，设置双重盘查启动标准。考虑到警察盘查所要面临的情势较为复杂，单一的盘查启动标准往往难以涵盖全部情势，为适应警察执法灵活性并保证结果的实效性，各国都设置了双重的盘查启动标准。例如，在日本，一般以“合理判断后有相当理由”标准为主，在全面车检情况下等特定情况下，可降低至“盖然性”标准。在美国，一般以“合理怀疑”标准为主，在当发生恐怖活动或公共危机事件时，可降低至“合理性”标准。

四、我国警察盘查权启动标准及内在缺陷

在我国，盘查权的启动以及行使的主要依据是1995年2月28日《人民警察法》第九条之规定[][16]。“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有法定情形之一的[][17]，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问。”据此，我国警察在盘查之中，可以对违法嫌疑或者犯罪嫌疑的相对人采取拦阻、盘问与检查的措施，对部分嫌疑人员可以采取强制同行到公安局以继续盘问[][18]。

然而，《人民警察法》作为组织法，在赋予警察盘查权时，更多考虑的是盘查的治安防治性，而缺乏对盘查程序的必要控制，尤其是盘查启动标准并不明确，在执法实务中警察滥用盘查、侵犯人权现象时有发生。再者，从应然与法理的角度而言，盘查权的行使必须控制在一定的限度内，只有在符合一定标准后才能启动行使，并保证警察发动盘查的正确率，相对合理的误差是可以接受的，但公民对盘查措施的容忍、让步也是有一定的限度[][19]。当前，我国盘查法制最为突出问题在于：警察启动盘查权的门槛如何？所谓“有违法犯罪嫌疑”其判断主体是警察还是一般理性人？如何得出“有违法犯罪嫌疑”？警察享有多大限度的自由裁量权？这些问题法律均未予以回答。通过对上述部分域外法治国家盘查启动标准的比较分析和特点总结，结合我国盘查立法和执法的制度实践，笔者认为，我国盘查法制的基础也即是盘查启动标准存在着一些固有缺陷，主要表现在以下两个方面：

（一）不符合认知规律，启动较为随意，容易造成执法障碍

按照《中华汉语大词典》的注解，“嫌疑”指被怀疑有某种行为的可能性。基于该释义，这种可能性是主体认识的结果，客观上是否有这种可能性尚属不确定，要进一步确证这种可能性尚需警察通过后续的当场盘问和检查来验证。但是“有……嫌疑”的行文表述，直接确定了这种可能性的存在，以证明的目的取代了警察的认知过程，是典型的以客观真实代替法律真实的表述，实质是将盘查阶段的证明目的与证明标准相混淆。这就造成盘查实际启动极为容易和随意，警察只要主观认为“你形迹可疑或者你有违法犯罪嫌疑”即可随意启动盘查。如2003年孙志刚事件[][20]，因“他不修边幅形迹可疑”被警察拦阻截停，经盘问检查孙志刚没有携带身份证，故将其强制带离至黄村街派出所，后又移送天河公安分局收容待遣所，最终酿成孙志刚被打死的悲剧。又如今年深圳逛街女孩案视频显示，女孩：“我们就过一个马路，你就这样强行带我们俩去派出所”。警察：“我告诉你，警察盘查我在执行公务，我在执法不在服务，这是第一个我告诉你。第二个我现在觉得你可疑，你必须配合。第三个别那么??拢?愕蕉永锩嬖偎怠！弊?003年至今，十多年过去了，同样是认为“形迹可疑”阻拦盘查，同样是因为未携带身份证即强行传唤带至派出所。可见，这种任意启动的盘查权何其容易就侵入损害到公民合法权利。

同时，对于那些被盘查的人而言，当街被警察盘查，会感到心中不快，因为他们不得不停下脚步；甚至还可能使他们感到耻辱，因为在周围行人的围观注视之下，被警察阻拦检查，就被贴上“有违法犯罪嫌疑”的定性标签，让他们觉得很没“面子”。在盘查实践中，大多数被盘查对象最后一般都被证实并无违法犯罪嫌疑，在对某些最后查明为清白的盘查对象作相关解释工作时，警察自己都会感到很无力，这势必会引发一些权利意识强烈的民众质疑，催生他们“讨个说法”的行为，给执法和解释工作造成障碍。

（二）启动标准单一，可操作性差，难以付诸实践

我国奉行的是单一标准模式，无论针对何种情势的盘查，都应当遵循“有违法犯罪嫌疑”的标准。警察外出勤务偶遇盘查对象的情景，可以适用这一标准。但是，盘查所涉及的情势极为复杂，在某些特殊情况下，如路检中的盘查和严重犯罪发生以后对相关区域不特定人或车辆的盘查，再适用这一标准，难以付诸实践。例如，2007 年某日晚，北京律师李方平到北京西站售票大厅购买火车票，在售票大厅门口遇到警察实施盘查要求其出示身份证件。李方平出示身份证后询问查验原因，警察拒不作答[][21]。再例如，2007年 10 月 5 日杨佳被盘查时的录音显示，警察：“小伙子，请你停车接受检查！”杨佳：“马路上这么多人，为什么你单单挑我？”警察：“请你把车子靠靠边！”杨佳：“你这个执法为什么查我？”警察：“那你有没有义务告诉你叫什么名字？”[][22]在这些案例中，警察在发动盘查时很少向相对人阐明启动盘查的具体理由，很少援引实际上也不能援引“有违法犯罪嫌疑”这一启动个别盘查的具体标准，只能以任务说、职权说、统一行动说为由提升盘查行为的合理性，以争取盘查对象的理解配合。但这些理由只能说明警察享有进行盘查的权力，并不意味着针对具体对象进行盘查的适法性。在这种因盘查启动标准设置单一而使民众“理更直气更壮”的质疑下，有许多警察都深信自己的执法行为是在打法律的“擦边球”[][23]。因此，我国当前这种静止、封闭的单一标准启动模式，与鲜活复杂的盘查实践保持着相当远的距离。

五、我国警察盘查权启动标准合理重构

从上述部分域外国家和我国的法律规制和执法实践，都能够看出盘查权的启动是建立在经验之上，是警察通过对若干客观事实或者情节的体察和感觉而作出的一种推测和判断。而经验是会有所差异的，执法人员的不同阅历、业务素质、对外在危险性的感受、当时执法情境等，都会对其判断产生影响。一般来说，经验丰富和专业性强的警察总能发现普通公众未发现的异常之处，且越是经验丰富的警察其成功判断的把握性越高。因此，完善我国盘查权启动标准可以从以下几个方面考虑。

（一）用“合理怀疑”标准取代“有违法犯罪嫌疑”标准

盘查的启动过程实际上是警察的主观心证过程，因此，必须遵循自然人的一般认知规律和警察行使盘查的内在认知规律，可以将我国盘查权的启动要求规定为“具有足以使一般理智人产生合理怀疑的事实基础”的标准。因为警察发动盘查是基于客观“征兆”见诸主观思维的认知判断过程，在此阶段，警察掌握的信息量最少，判断的时间最为短暂，在如此困难的认知条件下，要让警察迅速地做出“有违法犯罪嫌疑”的定性结论，显属困难[][24]。并且，“有违法犯罪嫌疑” 背后隐藏着警察认为你

可能是“坏人”的看法。因此，作为一种定量描述的“合理怀疑”，表现为一种弱势心证，这一判断标准既不会给清白的盘查相对人贴上 “坏人”标签，较符合遭遇情境下警察的内在认知规律，更利于警察对盘查的启动和行使。

（二）明确警察启动盘查遵循的原则

“合理怀疑”的盘查程序启动原则要起到一个安全阀的作用，一方面要求警察审慎地作出是否有必要采取行动的决定，另一方面也为行动实施后的审查提供了判断标准，从而有效地制约警察盘查权的行使。警察在启动盘查的自由心证历程中，应当遵循以下三个方面的原则：事实基础原则，警察合理怀疑必须有一定的事实基础，并且这种信息基础在某种程度上必须是可信的；理智人原则，即具有一般理性的正常人在当时的情况下都会产生怀疑的标准，而非警察或者训练有素的法律人，并且所产生的疑惑不需要达到极高的程度；利益平衡原则[][25]，盘查启动意在保护国家和社会公众的利益，同时必须衡量实现的执法目的和公民权利因此遭受的损失孰重孰轻，不能为实现执法目的而杀鸡取卵。即便是迫于情势，也必须选择对公民权利侵害最小的方式来执行。

（三）合理构建盘查启动的双层标准模式

鉴于盘查所涉及的情势极为复杂，对于警察在日常巡逻、现场调查、追捕逃犯、侦查案件等执法执勤活动中偶遇的可疑人员进行盘查时，采用“合理怀疑”标准，警察将观察到的客观可疑现象与警察主观的判断过程有机结合起来，以此决定盘查的启动。在某些特殊的情况下，则应适用“合理性”标准。例如在一些特定场所，如车站、列车、码头、机场等容易成为犯罪活动侵害目标的场所或一旦遭到犯罪活动侵害，社会影响较大的场所以及治安情况复杂的场所，警方有权根据掌握的治安情况，设立固定或临时盘查卡点，对过往、停留其中的不特定人员进行盘问。此外，当发生严重暴力犯罪、公共危机事件或恐怖活动时，警方亦有权在有关场所针对不特定人群进行盘查。

（四）通过必要的司法审查为盘查启动进行指引

由于盘查法律的执行必须依赖警察对法律规定和执法现场情况的综合运用判断，在一定意义上说，只有警察的决定才能真正建立合法与违法的界限。为限制警察恣意的裁量权，在客观上，很有必要通过司法审查积极提供理论指引并约束警察的盘查行为，形成一种“前松后紧”的监督制约模式。当前，我国司法实践中尚无对警察盘查行为做出单独法律评价的实例，但从长远来看，如能通过雷洋这样的法治事件，制作形成司法判例对警察的盘查行为进行裁决，将能为警察正确理解盘查启动标准和准确适用盘查行使程序提供权威的行动指南。相信必能提振国家权力，保障公民权益，促进法治进步，也最能合乎法治国家原理。

结 语

警察盘查成为人们当前热议并持续关注的话题，雷洋案带给我们的不仅是他个人无偿命运的嗟叹，更应该是一种制度上的反思。鸟瞰我国盘查法制，盘查权启动标准要件不甚明确，任意盘查、乱用盘查的事件不时发生，为此，设置合乎法治国家原理的盘查启动标准，将能使警察和公民都清晰地知道各自权力/权利的界限，既有利于警察执法，更有利于人权保障。