论文提要：

随着经济社会的快速发展，社会大众法律维权意识普遍提高，大量矛盾以诉讼的形式涌入法院，寻求法律解决途径。多样化、复杂化、交叉化便成为显著特点。特别是行政权在国家管理和社会事务中不断地扩张与延伸，法院受理的行政案件呈现出行政与民事交叉逐渐增多的问题，笔者通过调查发现，立案部门往往需要指引当事人就争议的问题进行行政或者民事诉讼程序选择的难题；在实质审理行政与民事交叉案件过程中，后者的不同处理结果往往会对前者产生完全不同的裁判结果。理论界对行政民事交叉案件应该如何处理、如何界定、处理标准存在不同的观点学派。这也在一定程度上影响着当事人对进行何种诉讼、如何选择诉讼作出正确的选择。理论界的多种观点显现出对于此问题的重视和讨论的热烈程度，但是多种观点的并行却忽视了现行法律依据的不足。自 2015 年 5 月 1 日起施行的新《行政诉讼法》对于行政民事交叉案件一并审理有了简短的规定，但是在审判过程中如何确定行政诉讼附带民事诉讼的具体形式、主体资格如何认定、管辖权的最后归属、矛盾结果的冲突与化解，均需要在理论和实践中不断的摸索，总结经验，从而达到既促进矛盾的快速高效化解又能达到和谐与公正。

（全文共9300字左右）

主要创新观点：

1、一条主线。以行政案件中附带民事诉讼为主要讨论出发点，结合其他案件类型，重点论述行民交叉案件的解决。

2、两个支撑点。本文在论述过程中，以中心思想为出发点，通过正反、赞同或反对等不同形式，反应问题的关键所在。

3、三个关键问题。本文重点论述了行民交叉案件中设计到的三个问题，即主体资格问题、管辖问题、处理结果问题。

4、四种构想。在新旧《行政诉讼法》交替形势下，本文罗列出四种对于解决行民交叉案件的构想。

　

以下正文：

　　 通过对某基层人民法院近五年来行政审判庭行政民事交叉案件的梳理发现，工商登记、房产登记类行政诉讼案件是行政审判庭的主要案件类型，而行政民事交叉的案件类型也主要集中在这两类案件中。以这两类行政案件为例，当事人可以在行政案件的审理过程中以行政机关作出的具体行政行为所依据的民事法律关系为由，在行政诉讼中又提起另一诉讼。虽然两者所反应的是不同的法律关系，但是二者又互为千丝万缕的联系，这就需要法官分清主次，那么如何进行排列组合呢？可以存在这样几种方式方法：一是行政诉讼独立于民事诉讼，两者分别审理；而是先民事诉讼后行政诉讼；三是在民事诉讼审理过程中，一同审查行政机关具体行政行为合法性；四是在行政诉讼审理过程中，一同审查民事法律关系。[ 江必新：《中国行政诉讼制度的完善》，法律出版社2010年版，第238页。]

　　一、行政民事交叉案件的主要表现形式

行政民事交叉案件的根源就在于，在同一个诉讼过程中交织存在着两种甚至两种以上不同的法律关系，而诉讼请求又互为关联。归根结底，行政民事交叉案件可以为总结为两种表现形式：一是行政诉讼附带民事诉讼；二是民事诉讼附带行政诉讼，[ 应松年：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第838页。

]审判实践中，民事诉讼附带行政诉讼的情况少之又少，本文着重讨论行政诉讼附带民事诉讼的案件。也就是，如何在对于性质不同但互相关系的法律关系一次性进行处理。而附带诉讼的基本原则是：诉讼经济原则，依据的就是两个案件如果放到同一程序中审理的话，诉讼成本会大大节约，那么司法理念便倾向于鼓励两个诉讼放在一起审理，除非会起到相反的作用；判决确定性原则，互相关联案件一起审理对于避免出现相互矛盾的判决能够起到作用。

　　（一）赞成行政诉讼能够附带审查民事诉讼的观点

法院存在自由裁量权，能够对于不同类型的案件依照职权进行确定，是附带审理还是分开审理，法院的不同庭室会依据不同的诉讼请求确定由谁审理，根本无需由法律进行规定；从司法审判实践来看，行政诉讼附带民事诉讼能够解决曾经出现的难以解决的部分案件久拖不决的情形，提高司法效率甚至是司法公信力；行政诉讼附带民事诉讼进行审理，是两个不同法律性质的案件在同一个诉讼中得到解决，这并不意味着就要求两者要同时裁判，各个过程都要同步，仅仅需要的是合并审理法律事实，裁判再分别作出即可。

　　（二）反对行政诉讼能够附带审查民事诉讼的观点

不同法律关系在同一个案件中处理，实际操作中会出现问题，不同的诉讼关系、不同的裁判文书类型、不同的叙述方式方法均限制和制约着“一并审理”的概念；某些人士考虑到审判过程中会存在案件管辖权冲突、案件审理过程中具体问题的冲突例如举证期限、举证责任、审理期限等问题；上诉问题的限制，不同性质的诉讼如果当事人对某一项提出上诉也势必影响着另一项判决的生效时间，也影响着最终的执行和结果。

　　（三）行政诉讼附带民事诉讼审理的优势

通过对比以上两者观点，本文赞同第一种观点，认为行政诉讼可以附带民事诉讼一并审查，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》未作出明确规定，但《解释》第六十一条的规定，被视作行民交叉审理的依据。细细梳理学术界及实务界的不同观点和主张，我们也发现从审判实践的角度行政诉讼附带民事诉讼的审判模式，有如下的优势：一是符合我国行政法基本原则的精神，其中高效便民原则包含着行政效率和便利当事人两个原则，行政诉讼的基本宗旨是使行政相对人在其合法权益受到损害的时候，能够得到救济，为了秉承行政法高效便民的宗旨，在一定程度上减轻当事人的诉累，节省审判成本及资源；二是行政诉讼的事实查明必须要借鉴民事案件的审理结果，中止审理不是根本解决之道，附带审查才能够为法官理清办案思路、查明事实提供有力的帮助。[ 莫于川：《行政法案例研习教程》，中国人民大学出版2009年版，第129页。

]不可否认的是，行政诉讼、民事诉讼是分属于不同的法律关系，通过一同审查，可以扩宽法官的视野，提高处理问题的能力。

没有十全十美的制度，行政诉讼附带民事诉讼也存在着不利的一面：由于性质不同、所适用的程序不同，在审判实践中具体操作会存在问题，亦或者因为行政公权力与民事诉讼的道德理念相冲突时，使得案件在裁判过程中存在一方或者一部分的让步，影响案件的公正处理。

　　二、行政民事交叉案件的审判流程管理

无论行民交叉案件以何种方式呈现，审判实务中都不得不面对的是如何处理这复杂的审判流程，小至送达、记录，大至主体资格的认定、管辖等问题，不仅牵动的是一个审判程序，这其中涉及到的是至少两个审判程序，其中还包括着审判程序的管理和运行。

（一）行政诉讼案件中原告主体资格的确定问题

《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中规定了行政诉讼原告应当是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。而认定行政诉讼原告主体资格的关键问题就是要全面理解“与法律上有利害关系”这一关键点，对此，理论界有以下观点：一是凡是认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人活着其他组织，均有资格；二是认为自己的合法权益受到侵犯，且能够举证证实该具体行政行政与其被侵害的合法权益存在关系，这样能够防止滥诉的发生。无论采用哪种说法，我们都可以得出，“在法律上有利害关系”是判断行政诉讼法中原告有无主体资格的主要依据。具体可以分为以下三个层次：一是客观存在被侵犯的合法权益，如果不存在，则不具备利害关系；二是侵犯的合法权益已经受到影响；三是行政机关作出的具体行政行为与所受到侵犯的权益之间存在因果关系。

　　新的《中华人民共和国行政诉讼法》中的第二十五条明确规定了行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以有权提起诉讼。可以说，无论是原则性的旧行政诉讼法还是新行政诉讼法，对于原告主体资格的规定均比较笼统，虽然最高院也出台了司法解释确定法律上的利害关系的标准，但是从实践上来讲，对于法律上的利害关系是存在争议的，是确定利益还是期待利益，是直接利害关系还是法律上利害关系，均需要以个案分析代替明确规定，才能保证行政诉讼案件的受理不至于失之过宽。

　　（二）行政民事交叉案件中原告主体资格的确认问题

结合上一论述，我们可以明确的是，行政诉讼案件的原告主体资格的确认必须以“有法律上的利害关系”为前提，但是如果是在行政民事交叉案件中，民事诉讼是否会对行政诉讼的主体资格确认产生影响，进一步来讲，在民事诉讼的影响下，可以成为行政诉讼案件原告的当事人是否只能是行政相对人，行政相对人之外的他人能否成为原告，这些问题的确定标准并不明确。

作为中立的法官而言，如何判断和认定便是当务之急。而从各法条及审判实务中，我们可以提取出认定主体资格的几个要点：一是必须存在可诉的具体行政行为；二是原告必须是认为其合法权益受到侵害的人，众所周知，只有合法权益受到侵害才有必要通过诉讼的途径寻求解决，同时原告必须是其所受到侵害权益的享有主体；三是被诉的具体刑侦行为与起诉之人的合法权益之间存在法律上的利害关系。[ 刘金友、奚玮：《附带民事诉讼原理与实务》，法律出版社第2006年版，第34页。

]

　　1、法律上的利害关系

顾名思义，法律上的利害关系可以约等于法律上的权利和义务，在行政诉讼案件中起诉人的合法权益受到侵害，必须是由行政相对人的具体行政行为所引起或者造成的，那么我们就可以认定两者之间存在着因果关系。

　　2、利害关系的要素

法律上的利害关系，包含着以下三个要素：一是被诉的具体行政行为确实侵犯了起诉之人的合法权益，并且发生了损害后果；二是起诉之人的合法权益受到侵害的时间点是在行政行为产生之后而发生的；三是起诉之人的合法权益之所以受到侵害是与被诉的具体行政行为存在着密不可分的关系，并且在法律上已经被确定的。[ 甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2010年版，第175页。]此时我们就可以解答，具体行政行为的利害关系人可以是相对人，也可以包括相关人。《行政诉讼法》司法解释中赋予了相邻人、公平竞争权人、受害人等能够以原告资格行使诉讼的权利，因为，行政相关人不像行政相对人是直接、明显能够收到具体行政行为影响的人，相关人时相对人之外受到具体行政行为影响的人，但是相关人的范围也不是能够随意扩大的，只有当相关人的权益被损害且与具体行政行为之间的因果关系达到相当程度时，才能使相关人享有原告主体资格。

（三）行政诉讼与民事诉讼交叉案件的管辖问题

对于行政诉讼、民事诉讼交叉案件的管辖问题可以依据基础性诉讼优先的原则进行，那么如何确定管辖就是确定何者为基础性诉讼的问题。

1、对于包含确认性行政行为的行政民事交叉案件，应该遵循的原则是“先民事后行政”。确认性行政行为，就是行政机关依据当事人的申请对相对人的法律地位、法律关系或者权利予以确定、认可的行政行为。行政机关在此具体行政行为过程中并非赋予公民或者法人以权利，而是起到证实、确认、公告的作用，这时，行政机关的确认行为便是之后产生民事行为的前提条件。对于此种行民交叉案件，如果当事人现行提起了行政诉讼，那么就应当中止行政诉讼，等待民事诉讼的判决确定后再决定进行行政诉讼。

2、对于包含行政许可行为的行政民事交叉案件，应该遵循的原则是“先行政后民事”。行政许可行为，可以分为三种价值学说：解禁说，行政许可是对普遍禁止或者不作为义务的解除；赋权说，行政许可是行政主体赋予相对人权利的授益性行为；综合说兼采解禁说和赋权说两种学说。[ 孙振庆、赵贵龙、刘峥：《关于行政民事交叉案件的调研报告》，载《法律适用》2008年第6 期。

]本人认同赋权说的观点，政府将从事某项事业的权利赋予给达到一定条件的主体，而排除社会大多数不具备资格的成员。所以，基于此从事的民事行为与行政许可行为有着千丝万缕的联系，是以此为基础的。对于此种行民交叉案件，解决民事争议的前提就是判断行政许可行为的合法性。

　　3、通过行政行为和民事行为发生的先后顺序作为判断标准。之所以成为行政民事交叉案件，是因为行政行为与民事行为之间是存在因果关系的，发生在前的理应是原因，发生在后的应该就是结果，所以在审判过程中可以将行政行为与民事行为的先后顺序作为判断基础性诉讼的标准。

　　（四）行政民事交叉案件的处理结果问题

简而言之，行政民事交叉案件，本质上是在审查具体行政行为合法性的过程中，对民事行为效力进行判定并对二者之间的因果关系进行判断，从而作为定案的依据。但是在行政民事交叉案件的处理过程中，两个诉讼的处理结果是否能够互相关联，互为证据，还要视具体情况具体分析：实践中部分行政民事交叉的案件，民事部分或者行政部分的处理近能够作为证明案件程序方面的因素，不能够进入实体进行审查，两个宿舍结果仅仅是作为单方面的证明效力。另一方面，部分当事人为了拖延时间，故意在一个诉讼中提起另一个诉讼，但结果两个诉讼的结果是毫不相干的。为了防止以上两种情况的发生，法官要参照具体的案件分析具体情况。

1、裁判结果互为独立

行政诉讼的结案方式有判决和裁定两种形式，民事诉讼的结案方式包括但不限于此两种形式，无论以何种形式结案，行政诉讼、民事诉讼的裁判结果都是互相独立的；无论在审理过程中是附带审理、还是先行后民，裁判结果也是独立的。因为两个诉讼过程是调整的不同的法律关系，内容也大相径庭，导致独立不仅体现在形式上的独立，还体现在裁判结果的独立。

2、行政裁判、民事裁判的关系

在行政诉讼附带民事诉讼审理过程中，两者裁判结果之间应当是相互统一的，这是因为两者内在之间存在关联性。可以想象，之所以能够行政行政诉讼附带民事诉讼这种审理模式，就是因为在处理法律关系过程中发现了其中包含着千丝万缕的联系，内在统一性能够使案件与案件之间自圆其说，也能够使当事人获得满意的答案。

3、审判实践中的问题

审判程序分属于不同的诉讼程序，行政诉讼附带民事诉讼的一并审理可以体现出优势，不需要再由不同审判庭进行不同的审判流程，也不需要中止某一诉讼程序等待另一审判的结果，两者诉讼程序可以同时进行，只不过是在同一时间、空间范围内，这样将大大节省司法资源，提高司法效率，也能够防止出现自相矛盾的判决等问题。

三、新旧法交替下行政民事交叉案件的审判模式构想

众所周知，行政民事交叉案件分别交由不同审判部门进行处理，不仅仅会造成当事人诉累，甚至会由于不同审判部门对于处理程序的关系出现不同的认识而导致程序僵局抑或裁判冲突，大大影响着司法效率。为了解决这一问题，自 2015 年 5 月 1 日起施行的新《行政诉讼法》第六十一条就明确规定了将相关民事权利义务关系的争议纳入一并审理的范围。这将为解决行政争议案件、减轻当事人的诉累、节约司法资源提供了解决之策。

（一）传统审判模式对行政案件中民事争议的审查

行政案件中，除去行政附带民事诉讼的处理方式外，针对行政诉讼与民事诉讼交叉存在的情形，有以下几种处理方式：

1、行政、民事案件分别审理、独立裁判

审判机关根据不同诉讼会适用不同的审判程序独立审判。一般情况下，如果两种诉讼不影响互相诉讼效率、不影响判决的同一性，并且民行之间的审判结果互相不构成对方的前提或者先决条件，分别诉讼是最好的选择结果。

2、先民后行

这种情形的成立条件是必须存在成立的具体的行政行为，即行政诉讼是符合立案条件的；行政争议与所诉的民事争议具有一定的利害关系，互为因果；民事争议是解决行政案件的依据，具有前提性；行政当事人提起的民事争议必须与该行政争议有关。[ 马怀德、吴华：《对我国行政类型的反思与重构》，载《政法论坛》2001年第5期。

]

（1）一旦行政争议当事人对涉及的民事争议部分提起了民事诉讼，那么行政案件需要中止审理。如果行政案件当事人没有提起民事诉讼，那么就需要依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第六十一条规定，人民法院可以依民事争议当事人的要求即人民法院在解决行政争议的同时一并解决相关民事争议的。

（2）审判实务通常做法是，在解决行政争议的过程中对民事争议一起进行处理，另一种做法是将民事争议部分告诉当事人另行起诉，由民事审判庭进行审理，行政案件中止审理。

3、民事诉讼中审查行政争议

此种情形一般是民事关系当事人对于行政行为并不知晓，在民事诉讼过程中才发现行政行为的存在，甚至发现行政行为存在瑕疵。法官在审理此种民事案件过程中发现行政行为存在瑕疵，一般有：

（1）人民法院在民事案件过程中审查行政行为。这是因为，民事诉讼中审查行政争议行为符合相关立法精神；解决民事争议的程序在审查行政争议方面不存在专业性的问题；也并不影响行政行为的公定力。

（2）不能在民事诉讼中审查具体行政行为的合法性问题。这是因为，民事诉讼的审判流程不具备行政争议审查的专业性，两者适用的法律、法规均不同；行政争议的审理程序应当作为民事争议审理程序的前提；况且行政行为的审查，法律、法规及司法解释并没有做出明确规定应该由哪家审判机关进行审查。

4、在行政争议的程序中审查民事争议

可以说，民事法律关系是行政行为与行政相对人之间产生纠纷的基础性关系。因此，解决好民事法律关系往往是解决好行政纠纷的突破口。对于此种类型案件，可以有行政诉讼的合议庭一并审查民事法律关系。既有利于解决矛盾纠纷，也有利于提高效率。

（二）新法的实施对行政案件中民事争议的审查影响

2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，决定自 2015 年 5 月 1 日起施行的新《行政诉讼法》。此次修改是自 1989 年行政诉讼法实施以来的一次全面修改。该法第六十一条明确规定了“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决民事争议的，人民法院可以一并审理”，这也是此次行政诉讼法修改的一大亮点。同时，该法也规定了，在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。

旧法对于民行交叉案件没有明确的立法规定，新法在修改过程中为了方便当事人诉讼，简化诉讼程序，实质解决争议，于第六十一条中规定了行政民事交叉案件一并审理的制度，并作出如下说明：

1、在行政诉讼已经开始的前提下，涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决，当事人申请一并解决民事纠纷的，行民可以一并处理。这是行民交叉案件一并审理的法律依据。

2、一并审理的方式是行政附带民事，而不是民事附带行政。而在管辖权的要求上，不仅要求审理行政案件的法院对于案件具有管辖区，同时对于民事案件原则上也应该具有管辖权。

3、行民交叉案件一并审理的，行政部分使用行政诉讼规定，民事部分使用民事诉讼规定。

4、当事人对于一审行政附带民事案件的民事部分不服的，可以仅对民事部分提起上诉，二审也应当由行政审判庭进行审理。而对民事部分没有提起上诉，或者对行政部分没有提起上诉的，另一部分均不发生法律效力。

四、行政案件中行民交叉情形的司法审查建议

行政民事交叉案件具有特殊性，不仅体现在两种程序的特殊，也体现在程序之间的关系的特殊性，所以在处理过程中既要遵循相应的法律法规，更要遵守我国的相关立法精神，只有这样，才能够体现行民交叉审理的立法初衷。[ 薛刚凌：《处理行政、民事争议重合案件的程序探讨》，载《法律科学》2014年第6期。]

（一）现行法律对民行交叉案件审查模式的规定

1、建立立案引导制度。行民交叉案件的审理既需要对当事人诉权的尊重和保护，也要遵循民事与行政案件各自不同的规律和性质。

2、要从行政诉讼和民事诉讼联系的紧密程度、争议本身的复杂程度来确定不同的审理模式。

3、加强立法监督。虽然新实施的《行政诉讼法》规定了行民交叉案件一并审理的制度，但是仅仅规定的是登记、征收、征用等几种情形。

（二）行政、民事交叉案件的诉讼方法和裁决方式

新实施的《行政诉讼法》规定了行政、民事案件可以并案审理的几种情形，但是审理不同的案件必须按照不同的诉讼审判程序，此种并案审理是审判组织的并案审理，不是诉讼程序的并案审理。

1、民事案件先行受理的，如果是按照简易程序办理的，在接到行政诉讼请求时，应该迅速组建合议庭决定改为普通程序进行审理，或者在本庭缺乏行政审判相关能力的情形下，已送到其他审判庭；

2、行政案件先行受理的，如果再提起民事诉讼的，可以并案审理，但是行政机关是行政行为的实施主体，当其作为当事人时，不能提起民事诉讼，处分民事权益。

3、同一审判组织，需要根据案件的具体情况，分别作出行政判决书、民事判决书，就行政、民事争议分别作出裁判，同时，也可以就争议内容在一份判决书中作出结论。

应该指出的是，建立行政、民事并案审理制度，仅仅是一种思考和常识，但是这样的探索初衷是好的，是有利于司法效率的提高的，能够一定程度上减少对抗，化解矛盾，有利于构建和谐社会。

（三）审判实务中对行政民事交叉案件需要注意的事项

审判实务中，对于行民交叉案件有很大的包容度，但是既然法律规定了此种审判形式，就应该在审理过程中体现其应有的价值。

1、完善立案指导功能

我国立案登记制已经实行一年的时间，其真正的目的在于保护人民群众的诉权。但是这并不是意味着立案庭的功能就是接受材料。立案庭的功能作用可以说更艰巨了，它承担着对于当事人在起诉时的诉讼指导功能。对于不属于人民法院立案受理的案件，立案部门的法官需要作出解释和说明，对于当事人资料缺少的情况，立案部门需要一次性告知当事人所需内容。对行政民事交叉案件，在当事人前来立案时，立案部门需要对当事人进行程序选择的指导，因为很大部分的当事人对于诉讼流程不清楚，尤其是涉及到如此复杂的法律关系，更需要法官指导当事人选择正确的诉讼程序；立案部门需要以尊重当事人的选择权为前提，通过让当事人仔细阅读起诉状等材料或者通过提供法律咨询服务的形式，了解当事人的诉讼意图，避免因为诉讼程序选择不当，造成案件审理周期的延长或者出现浪费司法资源的情况。

2、发挥法律审判管理功能

各级法院加强审判管理，加强机构创新，全方位监督和规范全院的审判案件质量和审判效率。通过审判管理功能不仅能够规范本院行政民事交叉案件的处理方式，及时给予必要的监督，也能够通过内部协调、沟通，避免出现裁判信息不畅的问题。对于中止审理的问题，需要充分发挥法律审判管理功能，加强法官与当事人之间的了解，加强对于案件的审限管理。防止因为中止情况的发生，对案件审限有所影响。

3、加大司法建议力度

行政民事交叉案件的司法实务中涉及比较多的案件类型集中在房屋登记、宅基地适用权纠纷等行政登记、行政确认等领域。而引发这样的矛盾纠纷主要原因便是行政机关在作出行政行为时的不规范行为和不严谨态度。法院可以在审理此类案件过程中，对涉及到的行政行为的合法性问题进行分析、总结，并整理相关情况向行政机关提出司法建议，用此种方式来规范行政机关的行政行为，从而从源头上减少甚至杜绝此类行政民事交叉案件的发生。

结语：

行政民事交叉案件是具有特殊性质的审理模式，其中不仅涉及到主体资格的认定，也涉及到管辖的具体问题，更涉及到处理结果等方方面面。本文对此种案件的流程作以细致的梳理，但是其中还有不足之处。笔者也会不断完善相关理论及实践知识，充实到文章中去，也希望一点拙见能够对行政民事交叉案件的处理有所帮助。