论文提要：

人民检察院作为国家法律监督机关，经全国人大常委会授权可以在民事、特别是行政领域提起公益诉讼，这无疑使其成为我国现阶段公益诉讼探索与建立过程中的诉权主体焦点。司法实务情况反映试点地区检察机关试水公益诉讼案件在发现案件线索、办理诉前程序、提起公益诉讼方面下半年较上半年均有成倍增长。民事公益诉讼方面，社会组织发展的不成熟，是倒逼检察机关提起公益诉讼的原因，从诉权主体角度看，完善社会组织的发展是进一步推进民事公益诉讼的关键举措。检察机关提起行政公益诉讼实则是检察权、行政权、司法权三者在社会运行中的权利制衡。行政公益诉讼方面，主要对检察机关提起行政公益诉讼制度与检察机关侦查渎职犯罪职责如何有效衔接，以及在现行行政公益诉讼制度进一步完善着重论述并提出合理化建议。最后对民事公益诉讼与行政公益诉讼的衔接适用进行初步探讨。笔者认为公益诉讼制度设计应在清晰界定行政权、检察权、司法权三种权力配置的前提下，捋顺民事公益诉讼与行政公益诉讼的衔接和适用，进而有的放矢的进行框架性制度设计。同时结合我国公益诉讼司法实践，以问题为导向构建微观制度规则，不断发展完善，推进我国公益诉讼制度不断发展。

全文共9721字

主要创新观点：

1.检察机关在公益诉讼中的最先定位应是督促、支持起诉和检察建议下的行政监督，继而是国家和社会利益的最后诉讼维护者。从诉权主体角度看，完善社会组织的发展是进一步推进民事公益诉讼的关键举措。

2. 行政公益诉讼方面：就检察机关提起行政公益诉讼制度与其侦查渎职犯罪职责如何有效衔接，提出建立行政监管双重责任评价机制; 建立案件线索备查追究机制的建议。就现行行政公益诉讼规定如何进一步完善，提出落实监督整改反馈机制，建立检察机关直接申请强制执行制度; 建立诉前程序的复建程序的建议。

3．对民事公益诉讼与行政公益诉讼的衔接进行探讨，笔者认为公共利益的受损存在行政机关监管不力、行政不作为的问题时，应在行政救济、检察救济无果后提起行政公益诉讼而非民事公益诉讼，应通过行政公益诉讼的启动实现对行政机关的有效督促履职和责任追究。在现行行政公益诉讼规定下，为防止检察救济无效，应考虑适时扩大行政公益诉讼的诉权主体范围。而民事公益诉讼的适用空间应仅以行政机关不存在监管不力、行政不作为的问题为前提。

以下正文：　

一、检察机关提起公益诉讼司法实务情况

为贯彻落实党的十八届四中全会改革部署要求：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，全国人大会常务委员会授权最高人民检察院在北京等十三个省市开展公益诉讼试点工作。 最高人民检察院、最高人民法院相继出台实施办法[ 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》]，协同配合，统筹谋划，积极稳妥推进检察机关提起公益诉讼试点工作。试点期限为二年，自2015年7月1日授权决定公布实施至2016年6月30日，试点工作已为期过半。

最高人民检察院于2016年1月6日召开新闻发布会通报检察机关提起公益诉讼试点工作推进情况，截至2016年6月30日试点工作开展一周年，试点工作推进情况如下[最高检通报检察机关提起公益诉讼试点工作推进情况发布会 2016-01-06　载国务院新闻办公室网站　

http://www.scio.gov.cn/xwfbh/qyxwfbh/Document/1463261/1463261.htm

王治国：《检察机关公益诉讼试点全面“破冰”》载《检察日报》2016年7月19日 第一版]。

表一：试点地区检察机关共在履行职责中发现公益诉讼案件线索情况

自2015.7.1 　 案件线索

至2015.12 501件 环境资源领域 国有土地使用权出让领域 国有资产保护领域 食品药品安全领域

313件 118件 59件 11件

占总数百分比 62.5% 23.5% 11.8% 2.2%

至2016.6 1942件 1416件 233件 205件 88件

占总数百分比 73% 12% 10.5% 4.5%

两点相较 增长了(1942501-1)=200%

可知，试点地区案件线索数量下半年比上半年增长了二倍，且案件线索主要集中在环境资源领域。

表二：试点地区检察机关通过检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件情况

自2015.7.1 诉前程序 民事诉前程序 行政诉前程序

至2015.12 245件 33件 相关社会组织提起公益诉讼 相关社会组织回复不起诉 辖区内无符合条件社会组织 212件 相关行政机关纠正违法或履行职责 尚未到1个月回复期限 逾期未纠正违法或履行职责

6件 9件 18件 118件 64件 30件

占总数百分比 13.5% 18.2% 27.3% 54.5% 86.5% 55.7% 30.2% 14.1%

至2016.6

1106件 59件 11件 —— —— 1047件 814件 131件 102件

5.3% 18.6% —— —— 94.7% 77.8% 12.5% 9.7%

两点

相较 增长了(1106245-1)=350% 增长了(5933-1)=78.8% 增长了(1047212-1)=390%

可知，试点地区诉前程序案件数量下半年比上半年增长了3.5倍，以行政诉前程序为主。行政诉前程序履行率过半，民事诉前程序履行率不足二成。

表三：试点地区检察机关向法院提起公益诉讼情况

自2015.7.1 提起公益诉讼 民事公益诉讼 行政公益诉讼 行政附带民事公益诉讼

至2015.12 5件

（均环境型） 2件 3件 ——

至2016.6 30件 11件

（均环境型） 18件

（其中11件是环境型） 1件

（环境型）

两点相较 增长了

(305-1)=500% 增长了

(112-1)=450% 增长了

(183-1)=500% ——

可知，试点地区提起公益诉讼案件数量下半年比上半年增长了5倍，民事公益诉讼与行政公益诉讼案件增长数量相对持平。案件类型主要集中在环境资源领域。

表四：最高检发布的15起诉前程序典型案例和5起诉讼典型案例[徐日丹、贾阳：《检察日报》 第二版 第三版

]

检察机关提起公益诉讼试点工作诉前程序典型案例

（以下简称诉前案例）

案例1 吉林省伊通县住房和城乡建设局怠于履行职责案

案例2 江苏省常熟市环保局怠于履行职责案

案例3 安徽省繁昌县环保局怠于履行职责案

案例4 安徽省阜阳市颍东区环保局怠于履行职责案

案例5 福建省龙岩市新罗区环保局怠于履行职责案

案例6 建省惠安县市政公用事业管理局怠于履行职责案

案例7 山东省莱州市环保局怠于履行职责案

案例8 山东省青岛市李沧区安监局怠于履行职责案

案例9 湖北省黄梅县环保局怠于履行职责案

案例10 云南省马龙县环保局怠于履行职责案

案例11 内蒙古苏尼特左旗草原监管局怠于履行职责案

案例12 江苏省沛县国土局怠于履行职责案

案例13 云南省安宁市国土局怠于履行职责案

案例14 甘肃省嘉峪关市国土局怠于履行职责案

案例15 广东省广州市天河区人民检察院督促广东省环境基金会提起民事公益诉讼案

检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例

（以下简称起诉案例）

案例1 山东省庆云县检察院对该县环境保护局提起全国首例行政公益诉讼

案例2 贵州省锦屏县检察院对该县环境保护局提起行政公益诉讼

案例3 福建省清流县检察院对该县环境保护局提起行政公益诉讼

案例4 江苏省常州市检察院对许建惠、许玉仙污染环境案提起全国首例民事公益诉讼

案例5 江苏省徐州市检察院对徐州市鸿顺造纸有限公司污染环境案提起民事公益诉讼

综上：试点地区检察机关试水公益诉讼案件在发现案件线索、办理诉前程序、提起公益诉讼方面下半年较上半年均有成倍增长。

二、公益诉讼诉权主体的理论分析

依据全国人大常委会授权及两高实施办法，人民检察院提起公益诉讼分为提起民事公益诉讼和提起行政公益诉讼。实施办法规定的检察机关提起的二种公益诉讼除在领域范围和调解适用上有不同外，其余规定略去细微差别大致相同。至此，结合2013年新修订的民事诉讼法[ 第五十五条对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。]，现行民事公益诉讼提起主体可以是法律规定的机关、有关组织和人民检察院。2015年新修订的行政诉讼法没有行政公益诉讼的规定，因而目前司法实务中行政公益诉讼只有人民检察院依照授权和两高实施办法有权提起。上述规定明确了人民检察院及有关机关、组织在相应公益诉讼领域范围内的起诉资格，并对检察机关为诉权主体提起公益诉讼的程序进行了条文规定，在一定程度上为人民法院在司法实务中依法立案并进行审理提供了依据。人民检察院作为国家法律监督机关，经全国人大常委会授权可以在民事、特别是行政领域提起公益诉讼，这无疑使其成为我国现阶段公益诉讼探索与建立过程中的诉权主体焦点。

公益诉讼的目的是为维护国家和社会公共利益，是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段。与传统诉讼法理论相比，公益诉讼的诉权主体在“利害关系”要件上实现了诉讼法上的突破。诉权是请求法院司法保护的权利。传统诉讼法理论认为，诉权主体应与案件存在（直接）利害关系。伴随司法实务的不断发展，出现了诉权分离理论，各国诉讼法都适当扩大了诉权主体的范围。诉权分离理论为公益诉讼诉权主体的确定提供了理论基础。

近些年在对公益诉讼的研究中，诉权主体，也有人称为诉讼资格普遍被认为是研究公益诉讼制度的关键。因为诉权主体是公益诉讼制度建立的一个基础要件，其享有的诉讼资格不仅仅是一种形式上的参与资格，更代表一种实质上的诉讼参与能力，在公益诉讼制度探索与建立中，诉讼资格赋予主体的诉讼能力会在很大程度上影响该制度的实施效果，甚至会关乎其成败。公益诉讼诉权主体，在学术研讨和目前司法实务中被考量的有以下四类：检察机关、行政机关、社会组织、公民个人[但截至目前我国还没有出现公民个人以公益诉讼为名成功提起的案例。]。

检察机关成为公益诉讼的诉权主体之所以会备受社会关注，并在试点地区短期公益诉讼试水中取得良好效果，其背后的法律监督公权力背景不可忽略。公民个人在理论上可以成为诉权主体，但相较于组织和机关，其诉讼能力不强。诉讼能力体现在法律储备实力、调查取证能力、诉讼成本承担等诸多方面。而且在公民法律素质不高的国情下，赋予公民个人诉权资格会在很大程度上引发滥诉，浪费司法资源，干扰司法顺利进行。因此现阶段我国不宜将公民个人作为公益诉讼的诉权主体。但可以在公益诉讼制度发展较为完善，社会法治环境和公民法律素养得到较大提高时予以考虑。与拥有国家法律监督机关背景的检察机关相比，社会团体的诉讼能力自然也稍显弱化。

行政机关在目前我国民事公益诉讼司法实务中有作为诉权主体提起公益诉讼的案例[（案例）详见内蒙古自治区巴林左旗人民法院（2014）巴民初字第4182号民事判决书。 ]，但在行政公益诉讼方面行政机关便不宜成为诉权主体。即使现行民事公益诉讼中有行政机关的参与，但行政机关并非是民事公益诉讼诉权主体的最佳选择。行政机关拥有直接参与社会管理的行政权，可以对侵害国家和社会公共利益的违法行为第一时间进行行政处理，拥有行政主动权。参与社会管理的主动性、直接性往往使行政机关因自身监管不力、违法行政行为成为造成民事损失的过错一方，继而成为被诉主体。因而行政机关的机关性质和社会角色在公益诉讼诉权主体的考量中相较于检察机关而言稍显逊色，有一定的局限性。

结合英美德法公益诉讼制度，检察机关或是类似于检察职能的机关都是提起公益诉讼的诉权主体，甚至是公益诉讼中国家和社会公共利益的主要维护者。我国探索建立检察机关提起公益诉讼制度是在理论研讨、实务分析与经验借鉴中结合我国法治实际确定的。因此，作为国家法律监督机关的检察机关是现阶段国家和社会公共利益的有力维护者，应承担起提起公益诉讼的职责。

三、人民检察院提起公益诉讼的诉讼地位及影响分析

下面依据两高实施办法，重点以人民检察院为诉权主体提起公益诉讼展开，结合相关案例及数据，进行理论与实务剖析。

（一）检察机关在公益诉讼中的地位分析

依据两高实施办法，在民事或者行政公益诉讼中人民检察院以公益诉讼人身份提起民事或者行政公益诉讼，诉讼权利义务参照民事诉讼法或者行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。依照该条款可知1、人民检察院在公益诉讼中的称谓是公益诉讼人，而并非原告；2、人民检察院在公益诉讼中的权利义务是“参照”相应诉讼法关于原告的权利义务的规定，事实上由于检察机关属于国家法律监督机关，其实则其拥有的“权利”要远大于普通诉讼中的原告。例如，在两高实施办法中对检察机关作为诉权主体提起的公益诉讼在调查取证方面进行了规定[人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法第六条、第三十三条。]，该权利体现出检察机关作为国家法律监督机关的公权力性质，一般民事或行政诉讼原告人无法享有。同时检察机关可以监督审判过程、依法对人民法院做出的民事或者行政判决进行抗诉，其在司法运行中的角色远远超出提起公益诉讼的诉权主体范围。从检察机关在公益诉讼中名称的定位（即形式上）以及检察机关在司法运行中实际角色地位的享有（即实质上）看，目前探索中对检察机关在公益诉讼中的定位是其不同于普通诉讼中的原告。因此，检察机关在公益诉讼中有着自身特有的地位。

同时在两高实施办法中关于对检察机关提起公益诉讼的诉前程序的设置与严格审查看，公益诉讼制度设计对检察机关提起公益诉讼持审慎态度。即只有在适格主体不起诉或者没有可以督促或者支持的适格主体起诉下才可提起民事公益诉讼；只有在穷尽检察检察机关检察权的行使，即先行的检察建议权，而行政机关仍不纠正或者仍不履行下才可提起行政公益诉讼。检察机关在公益诉讼中的最先定位应是督促、支持起诉和检察建议下的行政监督，继而是国家和社会利益的最后诉讼维护者。人民检察院通过检察活动，维护国家和社会公共利益，教育社会公众增强社会责任与主体意识，同时推动公益诉讼制度进一步发展。这符合检察机关职能的要求[人民检察院组织法第四条：人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。]。

（二）诉权主体的赋予对检察机关监督形式的影响

检察机关作为诉权主体提起公益诉讼在一定程度改变了检察机关的监督形式。检察机关作为法律监督机关，享有检察权。检察机关通过行使检察权，履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责，维护国家的统一，维护社会秩序，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。公益诉讼诉权主体的赋予使检察机关职责也由之前主要是刑事追诉，逐渐扩展至民事、行政诉讼领域。

检察机关检察权的行使在民事或者行政领域的监督体现在民事行政检察部门对法院做出的已生效的民事、行政判决或裁定，发现有错误的或违法的，依法提起抗诉。这体现为一种事后监督，也是一种司法监督，即对人民法院司法权、审判权的监督。两高实施办法规定人民法院提起的公益诉讼案件的办理，由民事行政检察部门负责。从公益诉讼案件线索（充实）的发现到民事行政检察部门依法办理，公益诉讼制度的建立使人民检察院在民事、行政领域的事后监督变为事前监督。同时也无形中扩大了人民检察院的监督范围，由之前的被动司法监督变为主动社会监督。

（三）赋予检察机关诉权资格对人民法院的影响

面对目前诉讼大爆炸现状，法院面临较大的诉讼压力。人民检察院作为诉权主体的公益诉讼，通过设立诉前程序，人民检察院通过行使检察权将部分案件在诉前了结，大大缓解了法院的审案压力，减少了人民法院部分诉累。从检察机关对公益诉讼案件的立案、办案流程看，立案是检察长批准决定立案；办理是经集体讨论形成意见，并由主管部门负责人提出审核意见后报检察长批准；检察机关的报批程序及办理流程提高了公益诉讼的案件质量，防止滥诉等妨害司法行为的发生，增强了司法的严肃性。同时检察机关的调查取证能力使检察机关提起的公益诉讼案件和检察机关督促支持起诉的公益诉讼案件，在取证能力和证据专业性方面得到增强，提高了案件质量，为人民法院在案件审理的事实认定中提供了便利。检察机关为诉权主体提起公益诉讼在一定程度上有利于节约司法资源，提高司法效率。

同时检察机关作为法律监督机关，通过对审判过程和裁判结果的监督，可以在很大程度上促使法院公正裁判，维护判决的公正性。面对行政公益诉讼被诉主体是拥有行政公权力的行政机关，和民事公益诉讼中被诉主体是拥有雄厚财力的公司企业，诉权主体能否对抗被诉主体，公益诉讼制度是否真正务实、落地，公益诉讼胜诉率成为社会公众关注的焦点，同时也是该制度设计考量的重要因素。因为合理的胜诉率是提升社会公众公益诉讼信心，推进公益诉讼发展的实质条件。检察机关作为诉权主体在公益诉讼中平衡了诉讼力量，利于法院公正裁判，增强法院判决的社会公信力。

四、检察机关提起的公益诉讼在实施中存在的问题及解决措施

公益诉讼设立了诉前程序，并要求检察机关严格执行。从试点推进情况看，民事公益诉讼诉前程序和行政公益诉讼诉前程序执行情况较为不同。

（一）民事公益诉讼中存在的问题及解决措施

民事公益诉讼方面，由表二可知经过民事公益诉讼诉前程序适格主体起诉率不足二成，没有起诉意愿或者没有适格主体的超出八成。可见，公益诉讼其他诉权主体，例如社会组织发展的不成熟，是倒逼检察机关提起公益诉讼的原因（例如起诉案例4、5）。社会组织发展的不成熟体现在：一、没有名义上符合的起诉条件的社会组织存在，或是有名义上符合的社会组织，但该社会组织在实质法律要件[中华人民共和国环境保护法（自2015年1月1日起施行）第五十八条  对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

　　（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

　　（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

　　符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

　　提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。]上不过关；二、社会组织提起公益诉讼的起诉意愿不强，这可能是因为公益性动力不足或者虽然有起诉意愿但困于调查取证难、诉讼成本压力而怠于起诉。

社会组织的发展现状使检察机关处于尴尬境地。首先，检察机关在民事公益诉讼中的定位是督促、支持起诉适格主体起诉，只有在适格主体不起诉或者没有可以督促或者支持的适格主体起诉下才可提起民事公益诉讼。因为平等原则是民事法律关系区别于行政法律关系、刑事法律关系的特有原则，检察机关作为国家公权力机关毕竟与一般民事主体地位不同，其参与到民事诉讼领域是法律在权衡利益得失下做出的让步，是最后诉讼救济的无奈之举。其次，从案件线索的反馈看，民事领域的公益诉讼线索数量并不少，而检察机关不仅承担着原有的法律监督职能，而且在被授权后还兼顾着唯一可以提起行政公益诉讼的诉权主体职责，无疑检察机关承受着案件压力考验。因此从诉权主体角度看，完善社会组织的发展是进一步推进民事公益诉讼的关键举措。

1.政策支持，法律保障

国家应从政策、法律层面鼓励公益性社会组织的发展，积极推进公益性社会组织建设；政府部门注重日常对社会组织的督促管理，规范其运作流程；搭建行政机关与司法机关和公益性社会组织的沟通渠道，鼓励支持社会组织的公益性社会活动的开展。在发挥现有公益诉讼中检察机关、行政机关支持起诉作用的同时，尽快从法律规定层面对民事公益诉讼诉权主体在调查取证方面的权利做出保障，在诉讼成本的分担上做出合理规定。

2.设立公益基金奖励机制

社会团体在公益诉讼中胜诉，政府会发给该社会组织一笔公益奖励基金，该基金会计入该社会组织的账目，专门用于团体性公益事务。公益基金奖励机制可以在鼓励公益性社会组织参与公益诉讼的同时实现其的内部运行机制的良性循环。

3.实行评比表彰激励模式

每年政府或者相关组织可以依据社会组织一年中所作的公益事业，当然包括参与公益诉讼，组织年度公益组织评比活动，并向社会公开表彰。公益性社会组织在获得良好的社会评价的同时会间接增加其社会捐赠的力量和志愿者的数量，增强其自身实力，不断壮大公益力量。

公益性社会组织不断壮大的同时也是将公益思想不断传播到社会的每一个角落，播撒到社会公众的心中的渐进过程。这样我国可以通过检察机关支持公益性社会组织开展公益诉讼，以公益性社会组织带动社会公众一起做公益。公益做的越大，我国的公益诉讼监督作用便发挥的更为有效，如此循序渐进，以公益诉讼带动中国法治。

（二）行政公益诉讼中存在的问题及解决措施

行政公益诉讼方面，由表三可知，检察机关通过检察建议等方式在诉前程序结案的为数过半（不含未到回复期限案件）。这说明检察机关行使检察权起到一定作用。那么，行政机关如何认识检察机关的检察建议，检察机关的检察建议对行政机关的威慑力是基于行政机关继续不纠正其行为检察机关之后提起的行政公益诉讼，还是检察机关拥有的渎职犯罪检察权？这一点值得思考。

检察机关提起行政公益诉讼实则是检察权、行政权、司法权三者在社会运行中的权利制衡。诉前案例1-14中，都是因为行政机关怠于履行自身职责，在检察机关对行政机关发出检察建议后，行政机关都予以回复并进行了整改而没有进入诉讼程序，至此案件已经终结。但事实是，尽管行政机关事后履职，但毕竟行政机关有怠于履职行为的发生，这种怠于履职的行为有因行政机关放纵违法行为的发生和持续而加大国家或者社会公共利益的损害，甚至损害是因行政机关监管不力而造成的可能，因此，对行政机关的该种行为是否进行评价，进行何种评价，通报的案例中没有相应反映。下面就检察机关提起行政公益诉讼制度与检察机关侦查渎职犯罪职责如何有效衔接，以及在现行行政公益诉讼规定下的完善制度思考，提出如下建议。

1.建立行政监管双重责任评价机制

双重责任评价机制包括检察机关的外部评价机制和行政系统内部的评价机制。具体而言，外部评价机制是指检察机关对其提起的行政公益诉讼中在诉前程序结案的涉诉行政机关涉诉案件情况进行备案，同时对无需启动渎职犯罪侦查的，针对案件情况建议相应行政部门对相关负责人进行内部处分，并将处分结果进行同步备案。内部评价机制是涉诉行政机关要对本次涉诉案件进行内部评价，对该次发生该类问题的地方负有审慎监管义务，同时结合检察建议对内部相应责任人进行处分，并将处分情况通报检察机关。若该次涉诉行政机关又有行政公益诉讼案件，检察机关评价体系会作累积评价，评价会直接影响行政机关及相应责任人的二次责任承担，包括行政责任和刑事责任。若该次行政机关在同一地方再发生相同问题，即使也在最轻的程序诉前解决，检察机关会在累积评价的基础上加重对该机关以及负责人的评价。检察机关会在年底将累积评价进行公开，加强社会监督。同时此累积评价也应和该行政机关的业绩考评挂钩，影响行政机关的考评等级。

2.建立案件线索备查追究机制

检察机关将案件线索的来源情况进行登记，分类项下为在履职中发现、相关部门移送、群众举报等类型，以及该线索涉案行政机关之前是否了解。在群众举报的案件线索中，很多是情况是在群众向检察机关举报反映之前已经多次向行政机关反映情况，而行政机关或是不作任何解释，或是以不属于部门职责向外推脱，或是以未达到违法程度不予受理为由拒绝履职。检察机关在涉诉行政机关之前知晓的情况下提起行政公益诉讼，即使行政机关在检察建议下履行职责，其怠于履职的行为性质属较为严重。检察机关应区别对待，在追击责任时应予加重。

3.落实监督整改反馈机制，建立检察机关直接申请强制执行制度

检察机关应严格监督落实行政机关的履行情况，并以行政机关的履行作为结案的依据。起诉案例3中，行政机关对于检察机关的检察建议在规定的时间内进行了回复，说明了其整改方案，但是却没有按照方案的内容履行。直接执行制度就是若行政机关回复整改措施而其没有实际履行，检察机关若认为该回函结果恰当，符合检察建议的要求，可以直接以行政机关的回函作为依据向法院直接申请执行。因为行政机关的回函就意味着其认可检察建议，并作出符合检察建议的回复，检察机关直接以该回复申请法院强制执行符合双方的意思表示，该回函类似于检察机关与行政机关达成的协议，该协议从达成主体看应具有执行的效力。法院在受理该类申请时也要予以审查，符合法律规定便可进入执行程序。直接申请法院执行可以缩短诉讼期间，减少损害发生的程度。

4.建立诉前程序的复建程序

行政系统内部是领导关系，因此对于行政行为的监督可以优先发挥上级主管机关监督的作用。目前两高实施办法规定诉前程序是检察机关向该履职的行政机关发出检察建议，行政机关在规定的时间内没有回复，检察机关便提起公益诉讼。现实中上级行政机关对下级行政机关更具有领导督促力，该行政诉前程序制度设计可以考虑先向该履职的行政机关发出检察建议，在其未按规定回复后，再向其上一级主管机关发送督促履职的检察建议，若上一级行政机关认可检察建议并依法督促下级机关履职，也可终结案件。若经上一级主管机关督促没有履职，则以应履职行政机关为被告提起公益诉讼。若上级主管机关没有回函，则检察机关以该履职机关和上一级主管机关为共同被告提起公益诉讼。若上一级主管机关涉及该检察机关的同级政府或是省级主管部门，则检察机关依法将案件移交上一级检察机关，由上一级检察机关提起公益诉讼。同时针对被监督的行政机关虽在规定时间内对检察建议予以回复，但有的回复内容针对性不强、整改措施不具体的情形，检察机关可以再次责令该行政机关在更短时间内复回函，以督促行政机关正确履职；若行政机关没有在规定时间内回复或者回复内容存在与第一次回函问题相同或者类似，则检察机关依法提起行政公益诉讼。

五、民事公益诉讼与行政公益诉讼的衔接探讨

社会管理行政先行，每一件公益诉讼案件背后往往存在着行政机关监管不力、行政不作为的问题，即使在民事公益诉讼中亦是如此。民事公益诉讼中司法机关的功能定位也主要在于督促负有监督管理职责的行政机关依法及时履行其职责，实现行政执法和司法保障的有效衔接。该功能定位体现在最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十二条、二十六条。即人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门，对于因相关部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求已经全部实现的，如原告坚持不申请撤诉，人民法院应判决驳回原告的诉讼请求[罗书臻：“最高法环境资源审判庭负责人就审理环境民事公益诉讼案件司法解释答记者问”，载《人民法院报》2015年1月7日。]；若相关部门未履行监管职责，由法院判决并保障最终执行，进而实现社会监督，维护国家和社会公共利益。

笔者认为公共利益的受损存在行政机关监管不力、行政不作为的问题时，应在行政救济、检察救济无果后提起行政公益诉讼而非民事公益诉讼，应通过行政公益诉讼的启动实现对行政机关的有效督促履职。因为该种情形下提起民事公益诉讼，若行政机关依法履职，看似起到了督促作用，实则其怠于履职的事实已经发生，此时缺乏对行政机关的追责机制；若行政机关未依法履职，法院依法裁判并保障执行，实则将行政机关应履行的职责推给了社会组织和法院，本应依法履职的行政机关却置身事外。因此在现行行政公益诉讼规定下，为防止检察救济无效，应考虑适时扩大行政公益诉讼的诉权主体范围。而民事公益诉讼的适用空间应仅以行政机关不存在监管不力、行政不作为的问题为前提。

结语：

公益诉讼制度设计应在清晰界定行政权、检察权、司法权三种权力配置的前提下，捋顺民事公益诉讼与行政公益诉讼的衔接和适用，进而有的放矢的进行框架性制度设计。同时结合我国公益诉讼司法实践，以问题为导向构建微观制度规则，不断发展完善，推进我国公益诉讼制度不断发展。