行政公益诉讼主体资格研究
论文摘要：
当前，行政公益诉讼在我国呈现不断发展前进趋势，尤其在司法实践中，行政公益诉讼方面的案例不断增加，表明了我国法治社会的进步。在我国，将检察机关作为提起行政公益诉讼的唯一主体，提高了行政公益诉讼的效率，有效改善其中薄弱环节，能更好的维护社会公共利益，但也导致司法权与行政权的碰撞以及权责不明的问题。由于我国社会经济不断发展进步，各类纠纷相应增多，影响公共利益事件层出不穷，提起诉讼主体过于单一，行政公益诉讼门槛增高，使得在全面保护公共利益方面力量不足。合理增加行政公益诉讼主体，是未来行政公益诉讼的必经之路。
（全文共8047字）
主要创新观点：
1、联系司法实践，全面深入探讨检察机关作为唯一的行政公益诉讼主体的优点和不足，以及如何寻求突破口，完善行政公益诉讼制度。
2、结合行政公益诉讼主体的不同理论研究，分别分析社会团体、公民以及行政机关作为行政公益诉讼的主体的可能性和可行性。
3、根据与公共利益是否有直接利害关系关系将公民进行细分，分析哪类公民适合提起行政公益诉讼，能被授予诉讼主体资格。
以下正文：
一、行政公益诉讼释义
（一）行政公益诉讼含义
行政公益诉讼，简称为行政公诉。简单地说，就是当行政主体行使其权力时，公民认为此种行为违法，有违公共利益或能够威胁到公共利益而提起的诉讼。虽然行政机关的违法行为对某些公民或社会团体的自身的利益没有直接的伤害，但是公民为了保护被侵犯的公共利益，仍有权利向相关的司法机关提起抗议、诉讼。特定的司法机关在收到诉讼之后，根据相关法律法规对损害公共利益的行为作出判决、裁判，在此关系中，法律成为维护公共利益的工具，而此种诉讼也称为行政公益诉讼。
行政公益诉讼虽然在我国发展较晚，但历史上早有此种制度。追溯到古罗马时期，维护公共利益的相关法律体系初具规模，已经能找到行政公益诉讼的模型。“利益诉讼纠纷是对个人权利的保护。行政公益诉讼是一种保护公众利益的诉讼。除了法律的特殊规定外，公民皆有权提起此类诉讼。”公益诉讼的根本目的是为了保护公共利益，其起诉主体是不确定的，在司法裁判中，它的判决效力作用主体也是不确定的。
（二）行政公益诉讼特征
1.诉讼主体范围广泛
各国对行政公益诉讼提起主体的规定不一，但总的来看，提起的主体范围呈现不断扩张趋势。由于行政公益诉讼具有公益性特征，涉及的利益广泛，对多数民众以及社会团体都具有影响，所以从理论上来说，其提起主体理应范围广泛。
2.诉讼具有公益性。
根据行政公益诉讼的含义，可以看出提起的行政公益诉讼的原因是为了维护公共利益而非个人利益。所以该诉讼区别于普通诉讼的自益性，具有公益性特点。行政公益诉讼具有公益性特征，这一制度的设立是为了维护公共福祉。
一方面，诉讼的目的是从一开始到最终结局都是公益性的，行政公益诉讼的目的是维护社会和国家利益，确保行政措施的合理合法实施，维护政治和法律秩序；另一方面，检察机关作为行政公益诉讼的提出主体，其本身就具公益性，因为检察机关的设立就是为了维护国家、社会的公共利益；将检察机关设立为行政公益诉讼的主体，当然的体现出行政公益诉讼的公益性。
3.利益主体不特定性。
公共利益，顾名思义，是大众的、大多数人的利益。权利，即他的检验结果，将对公共利益产生影响，正是由于这种特殊性，法律纠纷才成为主题。
行政公益诉讼保护的是大多数人的利益。在普通诉讼中，诉讼目的是为了保护公民个人利益，或是社会团体等固定少数人的利益。但由于公共利益的享受者是不特定的主体，可能是任何人或任何一类人，所以此类诉讼保护的利益主体具有不特定性。为了公共利益而进行诉讼的目的是为了保护公共利益，从而保护社会，集体的合法权益。所以在大多数情况下，行政公益诉讼的起诉主体与事件没有直接的利益关系，只是在以自己的名义根据法律和法规来保护公众的利益。
4.对行政权力的监督性
随着社会的发展和日益增多的社会事件，现代政府的行政权力也在增长。在社会上，行政权力逐渐渗透到公民生活的各个领域，并承担着更多的社会保障职能。政治权力的扩张是一把双刃剑。一方面，它可以更好地为公众服务，并使公众生活更轻松。但另一方面，行政权的不断膨胀，使得其十分容易被权力行使主体滥用，反而对社会公众利益造成伤害。行政公益诉讼这一制度的引入，使得行政权受到监督，一定程度上预防了行政权力的滥用，更好地维护公共的合法权益。
（三）我国行政公益诉讼的发展历程
与国外相比，中国的行政公益诉讼发展较为缓慢，不论是制度上、法律规定上，还是司法实践中都有待建设完善。随着社会发展，经济水平提高，民众素质的进步，对公共利益保护的意识越来越强，我国行政公益诉讼制度呈现起步低，发展快的趋势。
在现行法律规定中，中国的行政公益诉讼法规虽然尚不清晰，完善，但也涉及其中一些方面。2013年1月1日，新的《民事诉讼法》第55条实施规定“对于损害公共利益的行为，例如污染和侵犯许多消费者的合法权益，司法机关和有关组织可以起诉法院”在司法实践中，一些涉及公共利益的案件被受理审判，成为行政公益诉讼的典型代表，比如中华环保联合会诉中国石油天然气股份有限公司、中国石油吉林油田分公司一案，可以看出我国环境公益诉讼的发展进步。再如乔占祥诉铁道部春运涨价一案，其所指的利益关系是铁道部和社会公众之间的权利义务关系，一方代表的是行政主体行使的行政权力，另一方则是不确定的社会主体。所以，这个案子本质上是一件典型的行政公议案件。由上述案例中可以看出，虽然我国行政公益诉讼的相关规定并不明确，但也通过其他行政诉讼途径进行了解决。
二、行政公益诉讼主体
在涉及公共利益的诉讼案件中，不同的国家有不同的诉讼方式以及诉讼主体范围。实际上是根据法律法规中国的程序性行政法第二条规定，“公民，法人或其他组织考虑行政机关和行政机关。如果某项行政行为侵犯了他的合法权益，他有权根据该法律向法院提起诉讼”。在民事诉讼法中规定：有起诉资格的公益诉讼主体是“法律规定的机关和有关组织”。在学术研究中，关于行政公益诉讼的主体有不同的理论。
（一）行政公益诉讼主体资格理论学说
1.诉权理论
诉权理论是指当事人提起诉讼的权利或权力，包括程序性权利和实体性权利，是所有法律制度的基础。相应的，行政公益诉讼同样涉及到诉权理论的问题。起诉权理论分为诉讼理论和当事各方的适用性理论。
在通常规定中，当事人在诉讼中没有直接利益关系的，一般不能参加诉讼，法律保护当事人本人的合法权益，但不允许社会中个人或个别团体干预其他人的民事行为，因为除参加诉讼的权利外，当事人还必须承担判决结果并受其约束。如果随意利用法律干涉其他公民或社会团体的行为，将对社会秩序造成混乱。如果争议中的对象不是所讨论的实质性法律关系的主体，则在通常情况里，此人并非正当当事人。但是如果涉及到公共利益，由于享受利益主体的公共性与不确定性，使得每一位相关公民或社会团体都有受到影响或即将受到影响的可能。所以，在涉及公共利益时，诉讼主体相应扩大，理论上任何一个可能受到影响的个人或社会团体都应该有诉讼资格。
2.利害关系说
《行政诉讼法》中明确规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”由此条法律规定可知，在任何行政行为之中，只要损害了相关主体的利益，该主体都有权向人民法院对行政机关提起诉讼，其中当然的包括了行政公益诉讼。当行政行为损害了公共利益时，与该公共利益息息相关的社会团体或者个人可以作为诉讼主体提起相关诉讼。由此可以推出，凡是在行政中发生的损害公共利益的行为，有利害关系的公民、社会团体皆可以提出诉讼。
3.公共信托理论
公共信托，是指为了公共利益而设立的信托。 公共信托理论萌芽于罗马法。在罗马法中，在有物的财产中，有一种为公民本人的个人财产，比如房屋、田地等，可以私人独立占有。而另一部分为公共财产，这部分公共财产包括海洋，空气等私人无法独立占有的财产，但却与公民的生活息息相关，影响着公民的生活质量，所以，更应该充分管理利用。
公民将这部分资源交与行政机关管理，目的是为了得到更好的生活环境，充分利用这部分公共资源。行政机关有妥善管理好这部分资源的义务，而公民则天然的具有监督行政机关是否正确管理的权力。所以，当行政机关损害公共利益时，公民当然有权通过诉讼方式提起抗议。一方面，这是维护自身的合法权益的必然之举，另一方面，对行政机关的行政行为起到监督、约束的作用。
（二）各国对行政公益诉讼提起主体的规定
不同国家对行政公益诉讼提起主体的规定不尽相同，这是由于不同国家的法律发展历程差异、不同的国情以及制度设计不同所造成的。
在英国，公民有权向检察总长提出请求，阻止侵害公共利益的行为发生，这其中当然的包括了违法行政行为。当检察总长收到相关请求后，可以主动进行司法检查，自身提起行政公益诉讼。也可以将此起诉权交与提出请求的公民，使公民自身拥有诉讼的权利，去司法裁决机关提起行政公益诉讼，从而达到保护公共利益的目的。所以在英国，行政公益诉讼提起主体有两类，一类是检察总长，另一类是检察总长授权的个人。
在美国的法律规定中，赋予了公民广泛的民主权利和自由，正因如此，其规定，任何与影响公民利益沾边的行为，受影响主体都有权利提起诉讼。所以在美国，其行政公益诉讼的的主体十分广泛，这与美国较为完善的法律制度和广泛的民主权利有关。
德国的行政公益诉讼较于其他国家相比更具特色。在德国的法律理论中，公共利益与个人利益不应用相同的标准去衡量以及维护。公共利益代表的是更多人的利益，所以应更加重视，因此德国特意设置公益代表人这一角色以维护公共利益。因此，公益代表人是德国行政公益诉讼中的提起主体。
三、我国行政公益诉讼主体
（一）检察机关是我国行政公益诉讼唯一提起主体
无论是最新修改的《行政诉讼法》第二十五条的官方规定，还是现有的行政公益诉讼的司法实践，都没有公民个人或社会组织作为行政公益诉讼主体的先例，这已经明确表现出检察机关是我国行政公益诉讼的提起主体。因为这项诉讼的唯一主体机构是检察院，所以这也是一种“政府机构与政府机构之间的诉讼”。
除了检察机关以外，不管是公民还是其他的社会组织或者团体，都没有权利向公共利益行政法庭提起诉讼。产生这项规定其主要原因是，我国的公共利益行政诉讼制度处于初期阶段，尚在萌芽之中，不论从理论研究上、法律法规的制定上还是司法实践中都不成熟完善，还处于试水阶段。为了确保该制度的有序和可控制的运作，只能由司法机关行使起诉权。国家自由化制度必须经过一个发展和验证过程，从体制设计的角度来看，这是有道理的。
（二）检察机关提起公益诉讼的优势
1.改善行政公益诉讼中的薄弱环节，有效保护公共利益
检察机关是公益诉讼的主要参与者之一，在保护公益方面具有重要地位。保护公共利益就是保护人民的切身利益。国家具有保护公民安全、让人民可以过上更好的生活的责任。如果出现违反国家职责的行政行为，则将成立一个国家机构来对付该行政机构，赋予该专门机构以起诉该行政机构的权利。
检察官理论上可以代表公共利益，担负起保护总体公共利益的责任。当行政公益诉讼刚刚开始时，有理由并打算根据每个国家的惯例和检察机关的公共利益给予独立提起公益诉讼的权利。公共组织和社会组织提起行政诉讼时，可以确保维护国家利益，不损害公众利益。但是，检方所拥有的权利和立场更具代表性，更具有说服力，并象征着国家权力。检察官还具有说服政府机构提起诉讼的权力，并可以被公众广泛接受和支持。检察机关作为行政公益案件提出主体是适当和合理的。
2.发挥检察机关的自身优势，充分利用司法资源
检察机关作为国家的公诉机关，拥有法律赋予的公诉权。赋予检察机关行政公益诉讼的权力，打破了“民告官”的传统的诉讼方式，产生了“官告官”的新型模式。作为国家司法机关，检察机关与行政机关的抗衡更有力量。此时，不再是简单的私权对抗公权，而是公权之间的博弈抗衡。
对于公众，社会组织和其他国家机构而言，检察官拥有良好的法律资源和处理案件的经验。由于检察机关的特殊性质，使其在行使职权过程中更容易发现发生的侵害公共利益的行为。作为专门的诉讼机构，检察机关的诉讼更加权威与便利。与普通公民和社会团体相比，更熟悉诉讼流程，使得诉讼过程更加简单方便，以此提高行政公益诉讼的效率。在起诉证据的获取方面，检察机关更为便利，能发挥自身优势，方便与行政机关取得联系，获取证据，充分利用司法资源。而如果是普通公民提起行政公益诉讼，则在取证和沟通方面，将有一定的困难。
检察官办公室的每一级都建立了民政检察部门，具有扎实的法律基础，案件处理水平高，检察人员法律专业水平高，有处理思想和事件的能力。因此，如果损害国家利益或社会公共利益，检察机关有权对人民法院提起诉讼，这也是检察机关职责的一种执行。此外，检察官在处理刑事起诉和自我披露案件方面具有多年的经验，并且具有更完整的调查，证据获取和诉讼技术力量。因此，与普通公众，社会组织和其他组织相比，检察官办公室在行政公共利益诉讼方面具有作为原告的优势，即使在人员和物质条件方面也是如此。作为提起行政公益诉讼的合格原告，检察机关可以有效地限制国家管辖范围内的行政权力，避免行政公益诉讼面前的个人软弱和举证能力不足等不利影响。并可以实现诉讼目的，维护国家和公众利益。
（三）提起主体单一的弊端
检察机关作为行政公益诉讼唯一提起主体，也存在很多弊端。由于检察机关是政府机关，会与行政机构发生碰撞，并且，由于诉讼主体单一，检察机关还有其他职责需要背负，无法全心投入到行政公益诉讼之中。
1、检察机关的调查核实权缺乏强制性保障
核实调查的权利是确保起诉人行使监督职能并保护公众利益，并属于起诉监督权的从属权力。在起诉前的过程中，检方对核查权强度的审查与证据收集是否充分，检方的监督职能是否得到有效行使以及对控方提议的责任还取决于及时有效地维护公共利益。近年来，由于审计制度的改革，职业犯罪调查科的搬迁阻止了检方对职业犯罪采取强制措施。
目前，在“解释”以及检方可以进行的六项调查的核实方法中，行政机关，其他单位和个人应当配合人民检察院的调查，以确认其关系。如果不配合调查，则没有强制保证条款。当在激烈的公众利益诉讼中对核查权的僵化缺乏进行调查时，被调查者或单位可能出于各种原因拒绝提供证据或不进行被动合作。如果检察官的优点是无法与行政机构等调查部门合作，则其优点是检察官的机构最早与之接触，其优点是不收集证据，不收集证据并对其进行专门化处理。仅靠武力调查和取证难以达到理想的研究效果。
2、造成司法权和行政权的冲突碰撞
作为原告，程序机构会迫害行政机构，这很容易引起司法和行政权力之间的冲突。司法机构过度进入行政管理体制，很容易破坏主体的内部秩序，遏制主体的行为，检察机关是我国的公共执法机构。检察机关依照法律规定是我国的法定监督机关，依法独立行使检察权，但在公共行政领域没有所必须要有的权限；其次，检察机关作为原告提起行政机关的诉讼容易引起司法机关与行政权力之间的冲突和冲突。如果司法暴力过度进入行政系统，则很容易破坏机关的内部秩序并减慢机关的行为毕竟，检察机关是仅监督法律适用而不是法律准确性的法律监督机关。
在国外，一些国家将有关于检察机关作为行政公益诉讼提起主体规定中，将行政公共利益视为法律纠纷，但行政法律纠纷成为在英国被称为“代表公法保护私人权利的诉讼”。根据英国法律，总检察长有权阻止一切非法行为，包括危害公共利益的行为，并可以要求对公共利益的行政行为进行司法审查。但是，我们应该认识到中英两国在政治基础上的差异，例如中西方之间的采购体系不同，其他国家的经验不能简单地在中国复制三权分立由西方国家，议会，政府和法院行使立法权，行政权和司法权组成。公共机关在国家权力体系中没有独立地位。它们中的大多数仅附属于法院或整合到行政机关中，行政权力监视并限制了对检察机关的司法权，因此，检察机关始终是政府的代表。
3.增加公共利益受损风险
检察机关是唯一可以提起公益行政诉讼的机关单位。各机构的工作量和工作量增加，增加了检察机关相关的财政、人力和物力投入。对于其不能作为监管机构而承担工作和工作量的大量资产，许多公共利益事件没有得到迅速和有效的处理，公共利益的安全解决办法需要得到强有力的支持。对于公众利益的事件，公益行政诉讼涉及到社会生活的方方面面，公益诉讼不能仅限于检察院提起诉讼，否则，不可辩驳的，不敏感的风险会加重公共利益。“公民、法人和其他组织因其利益而不能在行政诉讼中被视为原告，行政当局为非法履行职责或不采取行动损害国家和社区的公共利益而掌握的信息，最容易获得或最了解。”
四、建立多种提起主体的行政公益诉讼制度
作为我国当前的唯一行政公益诉讼提起主体，有其存在的合法性以及合理性，符合我国的国情，适合社会的发展潮流。检察机关作为诉讼主体，具有充分利用检察权力保护公共利益的天然优势和便利性。但也有不足。在行政纠纷日益增多的环境下，检察机关极易出现力不从心的现象，忽略对一些侵害公共利益的行为。检察机关司法资源虽然丰富，但人员有限，还有其他多项检查职责需要承担，不可能将全部精力投身到保护公共利益的行政诉讼之中。并且，由于检察机关与行政机关同为政府机构，两者之间有着多种联系，在一定程度上存在诉讼不实或不全的风险。
为了弥补检察机关作为行政公益诉讼主体的不足，可以考虑发展公民、社会团体及相关组织作为诉讼主体提起诉讼，发挥其主人翁意识，减轻检察机关的压力，更好保护公共利益。
（一）政府设置专门机构提起行政公益诉讼
政府可以尝试设置专门机构，对行政行为进行监督。同时出台相关的行政法规，赋予该机构提起行政公益诉讼的权利。但这种机构的设立是一把双刃剑。
首先，设置此类机构，由于依托的是政府的力量，所以实力强大，在资金和人力上都有显著优势。具有分布广泛特点，能全面系统维护公共利益。种解决矛盾的方法显然是内部争夺权力的结果，能否建立专门的政府机构来处理与行政机构有关的公法纠纷？它有助于公正和公平地解决政府机构之间的矛盾，并有助于平衡利益。也有助于执行法律规定的国家管理战略政策，维护法律的尊严。
另一方面，设立此机构也有弊端。这可能导致政府机构之间的内部行政行为混淆，法院的干预可能会导致行政机构内部解决机制的混淆，从而损害政府机构的建立。由于是政府机关自己设立的组织，属于自己监督自己，自己起诉自己的模式，所以在实际运行中可能出现包庇等现象，影响司法的公正公开性。我国的行政诉讼法将这一主题界定为行政主体与其行政对应方，即公民、法人或组织之间的关系。如果政府机构之间出现矛盾，它们只能通过内部调解机制而不是行政程序进行干预。
最后，我国也是一个人际关系的社会，它位于一个政府机构内，不能回避躲藏和相互记忆，这不利于维护大众的公共利益。因此，不再需要设立这样一个机构。从本质上说，因为我们政府部门的高层和低层之间存在着明显的权力限制，甚至在低级之间，也可以由上级机关单位进行调解。所以说，让政府政府专门机构担任这个行政公益诉讼的原告还需要多加考虑。
（二）将社会团体纳入原告资格当中
当前我国有很多社会团体，根据社会团体的性质不同发挥着不同的职能。可以根据社会团体在社会中发挥的作用，给予部分社会团体行政公益诉讼原告资格。比如具有公益性的社会团体，它以发展公益事业为宗旨，符合维护公共利益的需要，可以作为行政公益诉讼的原告。并且，这类公益组织与检察机关相比具有灵活性，与普通公民相比实力更强，是作为行政公益诉讼原告的优质主体。
（三）给予相关公民原告资格
根据宪法规定，公民有保护公共利益的权利。公民是享受公共利益的主体，因此，当公共利益受损时，也直接或间接的损害了公民本身的利益，所以公民也可以被赋予行政公益诉讼的原告主体资格。
根据公民利益所受损害的不同，可分为有直接利害关系的公民和间接利害关系的公民以及无害关系的公民。对于有直接利害关系的公民来说，当其认为行政机关的特定行政行为侵犯了公共利益，从而导致自身的合法权益受到侵害时，有权将该机关诉讼至人民法院。对于此类公民，应给与更宽松的诉讼条件，鼓励其进行行政公益诉讼。
另一类为间接利害关系的公民。行政行为涉及到众多的共同利益，当行政机关的行政行为间接的触犯了民众的合法权益时，虽然没有直接的利害关系，但出于对公共利益的保护，以及维护自身间接的合法权益的目的，公民依然可以提起行政诉讼。在此种情况下，也可以鼓励该类公民向检察机关举报抗议，由检察机关提起行政公益诉讼。
对于无利害关系的公民来说，由于公民与被侵害的公共利益没有关系，则很难发现公共利益受到侵犯，所以无利害关系的公民在实践中作为行政公益诉讼主体的可能性很小，可以不将此类人作为诉讼提起主体。
随着中国社会经济的不断发展，行政机关对公共资源的管理势必越来越多，使之而来的涉及公共利益的法律事件也将日益频繁。只有引入更广泛的行政公益诉讼主体，才能在全面、稳妥的维护好公共利益，减轻检察机关作为唯一诉讼主体的压力。而公民作为最广泛的群体，应该将其引入到行政公益诉讼的提起主体之中。
结语
中国的行政公益诉讼制度刚刚起步，不论在理论上还是在实践上都需要长足的建设成长。建立一个完善的行政公益诉讼系统，利于保护人民利益，维护社会稳定，促进社会繁荣进步、和谐友善。中国的公共利益管理系统较为简单，发挥作用较小，在此过程中，需要国家机构的大力支持，加大理论研究的投入力度，增加人力物力，设计科学合理的诉讼程序，使得检察机关、社会组织以及公民在行政公益诉讼中都成为不可或缺又不冲突的诉讼主体。使与公共利益相符行政法律体系在维护公共利益上取得持续进展,以便充分满足公共对自身利益的保护需要。