检察机关提起行政公益诉讼问题研究
论文摘要：
行政公益诉讼制度被正式确立并真正开始进入普罗大众的视线是在《中华人民共和国行政诉讼法》被重新修改过后，此次修改使得行政公益诉讼制度真正从国家法律上被彻底确立了下来。但是因为行政公益诉讼制度刚确立不久且法律条文规定较为原则的缘故，在实践过程中还存在案件的线索获取途径单一、案件的受案范围比较有限等问题。因此，应该在司法实践过程中将行政公益诉讼的受案范围中所规定的“等”作扩大理解，以此来扩大行政公益诉讼的受案范围，增加行政公益诉讼的参与主体以此来增加案件线索来源。检察机关作为法律执行和监督的机关，其所提起的行政公益诉讼在当前是推进我国法治化社会建设的进程中所不可或缺的重要一环。只有通过完善与行政公益诉讼相关的法律诉讼程序、明确行政公益诉讼相关的法律依据、建立健全行政公益诉讼相关的法律法规,才能为检察机关提起行政公益诉讼提供合法性的依据,也才能有效的保障和推动我国司法理论和实践的发展，以及实现法治社会文明的辉煌。
（全文共7985字）
主要创新观点:
与社会组织、公民和其他国家机关相比，让检察机关对行政机关进行监督，运用法律手段直接提起对国家行政机关的公益诉讼，以维护公共利益和社会利益,这是十分具有现实必要性的举措,也更加的具有现实可行性。但目前在实践中还存在行政公益诉讼制度涉及案件受理范围狭窄、检察机关对公益诉讼案件调查取证权限低等问题。笔者拟通过探索多元化的案件线索渠道，让人民群众真正参与到司法案件中来；建立多方位的检察人员绩效考核机制；通过立法对检察机关的公益调查权予以保障等方式解决行政公益诉讼中出现的问题。
以下正文：
行政机关公益诉讼制度在我国法律上真正被确定了下来的时间应是在2017年6月27日，虽然这次的修改已经解决了法律上以检察机关作为行政公益诉讼的主体的合法性的问题,但在具体的司法实施和处理过程中,还是可能出现许许多多的法律问题。此次修法并没有对检察机关在提起行政公益诉讼的诉讼程序上作出比较具体的规定。笔者拟通过分析检察机关提起行政公益诉讼在司法实践中出现的较为典型的问题来进行研究，继而力求我们可以有效地提出和完善对行政公益诉讼程序制度的一些具有建设性的意见和建议。
一、检察机关提起行政公益诉讼的优越性
（一）典型案例
长期大量地使用直径小于国家法律规定的最小的网目网具进行清理捕捞,是一种极具毁灭性的清理捕捞方式,严重破坏了海洋渔业生产资源的可持续性发展以及海洋生态环境平衡。在检察机关依法对其提出检察建议后,渔业捕捞行政主管部门开展的网目网具清理捕捞执法行动不完全符合国家法律规定的执法程序和要求,检察机关依照法律规定向人民法院提起了行政公益诉讼,以此来保护我国海洋的渔业生产资源和生态环境。这也就是著名的海南省文昌市中级人民检察院诉海南省文昌市人民政府海洋与渔业局不依法履职案。
文昌市中级人民检察院在其履行职责时发现,在海南省文昌市渔业局辖区海域内仍然存在禁渔期大量使用违法的定置网(以下俗称"绝户网")非法进行渔业捕捞,破坏了海洋渔业环境和生态资源的保护等。经渔业局聘请来自海南省海洋与渔业科学院的专家现场进行抽查鉴定,此类非法捕捞渔具不符合国家渔业局规定的最小网目设计尺寸(35mm)。当地新闻媒体曾多次对当地存在的禁渔期非法使用"绝户网"的情况进行专题报道,检察机关也曾对此发出检察建议，以达到督促渔业局进行整改的目的,但使用定置网非法渔业捕捞的行为仍未在禁渔期得到有效遏制、减少。作为文昌市海洋渔业捕捞法定的监管部门,文昌市海洋与渔业局(行政机构管理体制改革后现为文昌市农业局和农村水产管理局)未及时采取有效规范渔业行政执法的措施,致使文昌市辖区海域使用定置网非法进行渔业捕捞的现象长时间、大面积地存在。
文昌市检察院于2018年4月25日不仅仅对检察院，还同时对文昌市海洋与渔业局的工作人员发出了在行政公益诉讼起诉前的检察建议,要求他们依照相关法律规定对定置网违规渔具进行彻底的清理查处，并且对定置网作出处罚。对此文昌市海洋与渔业局于2018年6月25日回复称,已在2018年5月4日至5月13日期间,全市范围内陆续展开了针对违规定置网渔具的特别清理专项执法行动,此次行动一共查处了101张定置网。经文昌市检察机关的跟进和初步调查,2015年至2018年8月21日期间,该局范围内没有一宗因禁渔期使用直径小于最小定置网目尺寸而受到行政处罚的违法案件,且该局仅在禁渔期对查处的违法的定置网进行拆除,从未在非禁渔期对此类违法行为进行执法查处。尤其是对专项执法活动中已经发现的101张定置网，该局只是直接采取指示牌的方式告知渔民自行依法拆除67张绝户网,未严格地依照海洋与渔业法规定的相关行政处罚执法手段对其进行处置,对于在禁渔期内使用禁用捕捞工具可能涉嫌犯罪的情况也未依法进行调查并移交处理。文昌市检察院于2018年8月2日、9月3日、12月21日到冯家湾等海域跟进监督发现,该区域仍有大量违法定置网存在。
2018年12月28日,文昌市检察院向一审海口海事法院提起了行政违法公益诉讼。一审海口海事法院于2019年7月2日进行第二次开庭审理,2019年9月19日开庭进行一审宣判,海事法院判决确认被告对在其辖区海域内出现大量的违法定置网未被查处未完全履行行政职责的行为是违法的,责令被告在海事法院判决最终生效后六个月内依照法律相关规定继续履行查处辖区海域内的违法定置网的职责。
判决后，文昌市农业农村局（原海洋与渔业局）没有上诉，并主动与文昌检察院就如何查处定置网非法捕捞事宜进行沟通，同时制定专项行动方案。
本案的重要性和典型现实意义主要在于当前我国的海洋资源被破环、海洋自然生态受损形势严峻,海洋的保护和健康发展正面临极大的挑战。鉴于此，最高人民检察院组织部署了"守护海洋"专项行动,本案被认为是专项行动过程中的一起典型的案件。本案中提到的"定制网"俗名"绝户网",将在长期的使用过程中对海洋渔业资源的利用带来极大毁灭性的打击。行政机关在执法的过程中采取"变通式"的执法,未依法完全履职的情况下,违法行为不能被有效地遏制,海洋资源的可持续利用受到了严重损害。检察机关通过提起行政公益诉讼的方式，在极大的限度上促进了行政机关依法规范地进行行政执法的同时，更好地对我国海洋自然资源和海洋生态环境进行有效保护。
由此可见,检察机关作为具有行政公权力的机关多年来提起的行政公益诉讼,是因其具有行政公权力,与其他行政机关之间基本无任何隶属的关系,与其他的适格诉讼原告相比,检察机关在法律上有着天然优越的法律地位,自然更容易在行政诉讼中顺利完成其立案与审判胜诉的目标。而且由于检察机关不仅享有法定的调查取证的权利,在其诉讼的过程中也很少明显地感受到其他行政公权力机关针对其诉讼所可能施加的法律上的压力,这些都切实是检察机关在提起行政公益诉讼上的天然优势。
(二）现实基础
实践中,通过损害国家和社会公共利益来追求个人利益的情形不胜枚举。例如有的行政机关不积极履行自身职责,从而造成其国有资产直接流失的情况，导致极为严重的后果。所以当国家法律监督缺位,无法对损害社会公益的违法行为进行有效的司法监督或者监管时,国家和人民以及社会的公共利益将不可避免的长期处于被侵害而不能得到有效的司法救济的状态。由此可见,让检察机关对行政机关进行法律监督，代表公民和国家运用法律手段直接提起对国家行政机关的公益诉讼，以便维护公共利益和社会利益,这是十分具有现实必要性的举措。与社会组织、公民和其他国家机关相比较,检察机关直接提起诉讼也更加的具有现实可行性。无论从其办案的经验、从其业务素质以及法律基础来说,检察机关均被大众认为具有良好的资源,有法律责任也有能力处理好公益诉讼案件。办理行政公益诉讼案件，很多的时候都会直接涉及到其他行政机关,公民或者个人直接起诉行政机关难免在诉讼中处于一个相对弱势的地位,不能在维护己方的合法权益伤做出有效的行动。而检察院作为国家法律监督机关,在行政公益诉讼中更能处于较为平等的地位与其他行政机关进行有效的对抗,对于实现公民以及国家的利益和对社会公共利益的保护将会十分有利。
二、检察机关提起行政公益诉讼的现实困境
从上述数据分析,行政公益诉讼制度实施以来,案源少、起诉率低,司法实践中存在较多问题,行政公益诉讼监督管理工作的深入推进仍然存在一定的困难。目前在实践中主要是面临三个方面的问题:首先,内在发展动力仍然严重不足。其次,外部环境不理想。最后,制度跟进供给不足。目前我国行政机关的公益诉讼制度涉及案件受理范围的问题、检察机关对调查取证案件受理权限的问题、诉前案件受理程序与行政公益诉讼案件受理程序是否衔接的问题等等,都还是存在比较大的法律争议。
（一）监督范围较窄，发现线索路径窄、案源单一。
目前,我国《行政诉讼法》将行政公益诉讼的受案范围限定在环境保护、食药安全、保护国有财产和出让国有土地使用权等领域,①许多与人民生活息息相关且问题突出的领域无法受到司法监督,影响公共利益的维护,就比如英烈保护的领域等。根据目前我国《行政诉讼法》第二十五条的相关规定,检察机关"在履行职责中"只有发现了相关的线索,才具有可以向法院提出检察建议,继而推动法院启动行政诉讼的程序。所以笔者个人认为"履行职责"的主体应该是检察机关,该规定将所有公民、法人或其他非社会组织的线索均排除在范围之外。这无形中缩小了其他行政机关提供行政公益诉讼的相关案件线索的主体范围,阻塞了行政公益诉讼案件线索的发现之路。从而也直接导致了检察院的检察人员必须充分调动其主观能动性,去探索和寻找案源。因此,行政公益诉讼案件均是在检察机关履行监督的职能中得到线索并发现。
（二）起诉率低，绩效考核引发办案压力大，追求结案率。
当检察机关在审查中发现各级行政机关存在不作为、乱作为的行为,损害了国家及公共利益的现象时,应当先提出是否履行诉前程序督促案件进行整改的建议,部分的行政机关可能会根据检察建议对案件进行督促整改,大部分的案件可能会在前置程序中督促整改，进而得以有效解决,从而减少起诉到人民法院的检察类案件数量。但是笔者个人认为之所以起诉率低,不仅仅是存在诉前通过司法程序督促，诉后要求行政机关对存在的问题及时进行整改等原因,检察系统内部的绩效考核以及对于结案率的盲目追求等都可能是导致检察人员起诉率低的一个重要原因。正是由于这些检察人员在从事司法实践的过程中办案的压力大,一味的盲目追求提高结案率,而最终忽视了对公共利益问题的有效解决。
（三）诉前程序阻力重重。
检察院在发现行政机关存在不作为或乱作为的现象时,按照规定应当首先向该行政机关发出检察建议,在行政执法机关对其行政行为仍不予以纠正的情况下,才能向法院提起行政公益诉讼。但是在实践中,绝大多数的行政公益诉讼争议都在行政机关诉前的程序中得以有效解决,诉前程序较好地发挥了对法律的监督作用并维护了公共利益，以及有效节约了诉讼时间和诉讼成本。然而,部分的行政执法机关往往会受到利益驱动,行政机关中负责移送或者交接案件的工作人员在主观上往往缺乏了积极性和工作主动性,对行政公益诉讼案件和工作的配合度、参与度低；另一方面,检察机关依法发出的检察建议仅起到了监督的指导性作用,其法律强制力不足以有效制约和规范行政机关的执法行为。
（四）行政执法不作为问题较为普遍存在
针对行政机关不作为的行政公益诉讼案件的数量远远超过针对行政机关乱作为的行政公益诉讼案件的数量,对于行政执法不作为进行的个案法律监督已经成为了行政公益诉讼发挥作用的主要途径和形式。在行政公益诉讼的实践中,行政执法不作为也是一个普遍存在的法律性问题,重许可、轻行政监管在很多行政部门都普遍存在。当事人的违法行为长期存在,公共利益和社会利益受到重大损害之状态持续存续在很多其他行政管理领域同样也存在。修法仅明确列举增加了食品药品安全公益诉讼领域，并不足以彻底解决当前行政公益诉讼普遍存在的法律性问题,远没有充分发挥检察机关对法律监督的职能。
行政机关规范执法是指行政机关积极实施法律给予的规范的执法活动,行政机关执法的具体状况直接地决定了法律所预设的特定社会秩序能否真正得到规范和实现,由于各种的原因,当前我国行政执法的具体状况并不理想。人大常委会作为行政立法机关难以对行政执法活动的主体进行个案监督,加强行政机关内部监督的机制仍然存在内部监督的有效性和能力不足的突出问题。由于行政公益诉讼的立法属于行政机关的司法监督机制,为外部的监督机制,监督的方式为对其执法活动的主体进行个案监督。扩大行政执法案件的范围能够更好地发挥其内部监督的作用,督促行政执法机关积极作为。
三、完善检察机关提起行政公益诉讼之对策
行政公益诉讼制度才刚刚实施，出现各种问题在所难免，最重要的是要对症下药，抓紧探索出可行的办法消弭分歧。
(一)扩大监督范围， 探索多元化公益诉讼案件线索来源渠道
我国存在的各类行政公益诉讼争议大相庭径。例如,在一些经济比较发达的地区和城市,教育等公共设施的质量不完全达标、违法群租引发公共安全问题等社会现象仍然比较突出,而对环境的保护，由于产业结构的调整和执法机关的不够重视等原因,公益诉讼案件的受理和监督范围亟需进一步扩大。由于行政公益诉讼制度具体建立的时间不久,对于公益诉讼监督范围的确定和扩展也应适当。我们可以将一些在实践中问题存在比较突出的公益诉讼领域先一步纳入行政公益诉讼的监督范围,如房屋所有权拆迁、土地使用权征收、古建筑遗址保护、英烈的陵墓保护等等,借此更好地、有效地回应广大民众的利益和诉求,使得行政公益诉讼制度更好地在实践中发挥作用。②
同时，探索多元化的案件线索渠道，让人们群众参与到司法案件中，让群众从“观众”变“主角”。同样，笔者认为，检察机关可以与群众更容易维权社会组织相配合，如消费者协会、林业协会等，此类社会组织往往有着损害公共利益的第一手资料，更加有利于各级人民检察机关及时发现行政公益诉讼的重要案件线索，从而进一步扩大行政公益诉讼案件的范围。
我国行政公益诉讼制度在国家行政机关与司法机关、检察机关之间的基础上建构了一种制度性对峙的关系,最终由人民法院对二者的行政法律关系以及争议纠纷作出裁判,国家机关之间更多地强调相互配合的关系由此逐渐转化为对簿公堂的关系,这在一定的程度上极大地改变了行政机关之间的一种原有法律合作生态,对于行政公益诉讼制度的构建和其运行方式形成潜在的影响。
案件的范围之宽窄是确定我国行政公益诉讼案件制度的一个核心重要问题。公益诉讼案件的范围之宽窄直接决定了检察权对于行政权的司法监督的力度,也直接决定了影响我国检察权行使其司法裁判权的案件范围,更直接地决定了公共利益在多大程度上已经能够通过检察权的司法裁判监督而有效地得到了维护。因此确定我国行政公益诉讼案件的范围之宽窄需要综合考量诸多的因素。既要考虑是否依据中华人民共和国宪法关于国家机关行政关系的法律规定,也同时还要考虑是否符合行政诉讼法关于人民公益诉讼与检察机关个人的起诉权共同行使的分工的有关规定。既要充分考虑检察机关行政执法实际的状况和我国人民及社会的共同利益诉求,还要根据我国检察机关目前多大程度上已经具备条件、有能力承担此项工作,进而作出是一步到位、还是分阶段持续发展的具体政策性规划和选择。
（二）建立多方位的检察人员绩效考核机制
自检察院实行员额制改革以来，检察人员在享受制度带来保障的同时，也面临着人员不足、办案压力大等问题。笔者认为，由于公益诉讼案件的特殊性，检察人员办理公益诉讼案件的考核制度应当较一般的审查起诉案件有所差异。首先从办案指标来看，应根据各辖区实际情况科学计算案件的数量，合理配置检察机关办案人员的办案量，从以案件数量为标准转化为以评判案件质量为标准； 其次从考核内容来看，注重考核检察人员在提高办案的数量和质量的同时,更迫切地要进一步注重和考核检察官的政治忠诚、职业道德伦理,形成定量和定性的考核方式，以及与科学性相结合的办案质量考评体系。
(三) 优化诉前程序
1.完善调查权。
考虑到行政执法的特点、检察机关与其他行政执法机关的性质以及其使用诉讼的成本等诸多因素,检察机关的调查取证工作应以检察机关调取与行政公益执法活动相关证据的调查为主、依职权的调查补充证据为辅。一方面,行政机关的执法活动的本质过程是行政机关认定违法事实、适用法律的一个过程。因此,行政执法机关在决定作出一项重要的行政行为的过程中必须收集和制作大量与其行政事务管理活动有关的材料。由于这些材料实际上在行政执法机关那边已经确实地存在了,检察机关再自行调查无疑是在浪费时间,加大了诉讼的成本,故检察机关可以直接向其他行政机关申请调取与诉讼相关的证据；另一方面,应当在立法中明确检察机关在行政公益诉讼中的自行调查权。由于行政公益诉讼是检察机关履行其监督职能的重要一部分和体现,因此,通过立法对检察机关的公益调查权予以保障,对于行政公益诉讼调查工作的顺利展开无疑是十分必要的。③
2.丰富诉前程序与诉讼程序衔接的期限。
行政机关应在收到依法履职建议书后的两个月内依法履责,并书面地回复检察机关。但在实际依法执行的过程中,由于许多不可抗力等客观因素的直接影响,行政机关关往往无法于两个月内及时纠正其违法行为,这就必然使得两个月的依法履职期限直接失去了其存在的意义和合理性。因此,应当以两个月的期限履职为基本的原则,并充分考虑到其客观因素,丰富衔接的程序和期限。一些行政执法部门的活动可能需要多个执法部门的人员相互配合。因此,对于此类的案情复杂、涉事行政执法主体较多的特殊情况,应酌情地考虑给予行政机关依法履职所需的时间。
3.厘清举证责任之划分。
举证责任的具体划分,必须由法院统筹安排。行政诉讼中依法确立的被告人应负有的举证责任,一是保证行政执法必须保证适用法律正确、证据充足；二是行政相对人较之于行政机关而言处于相对弱势的一方；三是行政机关本身相对于上述行政相对人而言,拥有一批比较专业的公益法律诉讼实务人才,其公益诉讼举证的能力相比而言较强。但是需要特别斟酌的一点是,检察机关不同于第三方行政机关的相对人,其并不直接地牵涉公益诉讼案件,与行政相对人相比,对于行政机关的公益诉讼违法行为举证责任并非十分清楚。鉴于此,对于行政机关公益诉讼违法行为举证责任的认定和划分,应当适当地采取综合型的方法。因此，要求检察机关依法审查负责人并证明其从事行政违法行为的真实性和法律合法性。
任何新生事物的发展成长都不会是一帆风顺的,行政机关公益诉讼的制度虽然起步不久,暴露出的一些问题也不在少数,如公益诉讼受案的范围相对较窄、案件线索的来源单一、调查权的利益没有得到保障、诉前程序与行政公益诉讼程序的衔接以及受案期限相对较短、举证责任的划分不明确等等。为此,应将行政公益诉讼制度在受案范围中的"等"作"等外等"理解,并扩大行政公益诉讼受案的范围、扩大行政公益诉讼的参与对象和主体，以及优化公益诉前的程序,借此进一步地完善和规范行政公益诉讼的制度。
（四）保障检察机关起诉的程序设计
检察机关可以作为适格原告向法院提起行政公益诉讼的公益性制度设计方案是完全符合其法定的职权并且同样具有其现实必要性的。因此,以新的行政诉讼法制定中的公益性制度方案设计为主要参考,笔者认为,通过在诉讼的裁量主体和自由决定裁量程序标准上分别明确设置一定的自由争议裁定衡量决定程序,可以有效性地限缩检察机关的自由裁量权,从而在原告的自由裁量程序端口上进一步扩充被告行政案件起诉数量。
1．推进管辖制度的变革
当基层人民检察院不能直接行使公益诉讼管辖权时,非行政公益诉讼违法案件发生地的人民检察院可以作为适格原告对行政公益诉讼案件的当事人进行取证或者起诉,这样可以大大提高行政机关司法干预的效率和难度,在一定的程度上大大削弱了行政干预的力量对于司法的作用和影响。但是,过于强调基层的异地公益诉讼管辖,不仅给社会大大增加了取证、起诉各个环节的压力和成本,最重要的一点就是管辖的变更并不是目前解决检察和行政机关诉权干预手段问题的根本之道,这一方法只是对于行政机关的诉权干预进行迂回的一种保障的方式,检察机关更是应当通过进一步寻求与行政机关相对独立的管辖地位,以及进一步加强对自身的起诉裁量权的监督等多种方式来增加依法提起行政公益诉讼案件的数量。
2．探索以地方政府作为共同被告的可行性
我国部分地方政府环境违法行为的背后往往潜藏着中央和地方人民政府的权力和意志,而在当下的环境执法实践中,我国环保行政部门和行政机关普遍不清楚是否具备有效的环境行政管理权力去依法监督和管理辖区内的环保工作,在地方的政治和经济生态中环境实际上往往是处于一个相对弱势的地位,在"污染大户往往是纳税大户"的复杂现实社会背景中,环境的违法行为很大程度上有可能实际上是在地方人民政府的监督和默许下发生的。此时仅靠起诉环境行政管理部门不仅在本质上无法有效地解决环境的问题,反而很可能大大增加了案件审理和起诉的难度和阻力。因此在这些环境行政公益诉讼的案件中,为了切实地保护社会公众对环境的利益,检察机关可以将地方人民政府和地方的环保部门机关列为共同的被告,真正将对环境的行政公益诉讼作为对受到污染和侵害环境的弱势群体的法律救济途径,而不是让公益诉讼成为争夺政治、经济和社会利益的博弈场。